CIRCULAR 2/2010
I. PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL DE LOS DERECHOS DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS. EL
ARTÍCULO 51 DE LA CONSTITUCION. CONSIDERACIONES GENERALES.
II. LA INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO FISCAL EN LA DEFENSA DE LOS INTERESES DE CONSUMIDORES Y
USUARIOS.
III. CONSUMIDORES Y USUARIOS: A) Concepto legal B) El consumidor como titular de derechos.
IV. LAS ACCIONES COLECTIVAS. EN PARTICULAR, LA ACCIÓN DE CESACIÓN A) Régimen general B)
Legitimación del Ministerio Fiscal C) Cauces de la intervención del Ministerio Fiscal D) Competencia para conocer y
trámite procesal de las acciones de cesación E) Medidas cautelares F) Intervenciones sobrevenidas G) Legitimación
pasiva H) Sentencia y extensión de la cosa juzgada material. El incidente del artículo 519 de la LEC.
V. CONCLUSIONES.
I. PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL DE LOS DERECHOS DE LOS
CONSUMIDORES Y USUARIOS. EL ARTÍCULO 51 DE LA
CONSTITUCION. CONSIDERACIONES GENERALES.
La defensa de los derechos de los consumidores y usuarios constituye
un principio rector de nuestra política social y económica al que se hace
expresa referencia en el artículo 51.1 de la Constitución, cuando establece
que “los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y
usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la
salud y los legítimos intereses económicos de los mismos”.
Este precepto constitucional constituye un llamamiento dirigido a todos
los poderes públicos, obligados así a garantizar la protección de los intereses
de consumidores y usuarios en el marco de una realidad económica muy
dinámica, que evoluciona cada día como consecuencia del impacto constante
de las nuevas tecnologías en la distribución de bienes y la progresiva
liberalización de los servicios de interés general, entre otros factores.
En primer término y por lo que respecta al poder legislativo, teniendo
en consideración el carácter multidisciplinar de la materia de consumo, las
Cortes Generales aprobaron el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de
noviembre con el Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de
Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias (en adelante
TRLGDCU), que refunde en un único texto la anterior Ley General para la
Defensa de los Consumidores y Usuarios (LGDCU) con las directivas
comunitarias en materia de protección de los consumidores, consiguiendo
armonizar buena parte de la normativa propia de esta materia. El texto ha
sido últimamente reformado por la Ley 29/2009 de 30 de diciembre, por la
que se modifica el régimen legal de la competencia desleal y de la publicidad
para la mejora de la protección de los consumidores y usuarios.
El apartado segundo del artículo 1 del Texto Refundido establece que:
“En todo caso, la defensa de los consumidores y usuarios se hará en el
marco del sistema económico diseñado en los artículos 38 y 128 de la
Constitución y con sujeción a lo establecido en el artículo 139”, es decir, en el
ámbito de la economía de mercado y la libertad de empresa, sin que puedan
adoptarse medidas que obstaculicen la libre circulación de bienes en todo el
territorio nacional y partiendo del presupuesto de que toda la riqueza del país
-en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad-, está subordinada al
interés general.
El Texto Refundido y las diferentes leyes promulgadas por las
comunidades autónomas constituyen los principales soportes jurídicos sobre
los que se asienta la efectiva protección y defensa de los consumidores y
usuarios, regulación que en buena medida se ve complementada, como
consecuencia de la indudable horizontalidad que caracteriza a la materia, por
desarrollos normativos propios de otros ámbitos de la actividad próximos o
conexos, tales como la legislación mercantil, penal o procesal y las normas
sobre seguridad industrial, higiene y salud pública, en los que también resulta
obligada la protección de los derechos de los consumidores y usuarios.
Habrá de atenderse, por tanto, a estas otras esferas normativas que, sin
constituir un desarrollo del citado Texto Refundido y sin tener como única
finalidad la defensa de los consumidores y usuarios, contienen preceptos en
los que se concretan sus derechos y los medios previstos para hacerlos
efectivos en la práctica.
Por otra parte, no debe olvidarse el papel impulsor que ha
desempeñado el derecho comunitario en este ámbito. Sin duda uno de los
principales objetivos de la política comunitaria europea, -generadora de un
espacio sin fronteras para personas, servicios y mercancías- es, desde hace
tiempo, la protección de los intereses de quienes ostentan la condición de
consumidores y usuarios de bienes y servicios dentro de ese espacio común.
En los últimos años, la Unión Europea ha aprobado diversas Directivas con el
objeto de dotar a los diferentes estados de una regulación uniforme en la
materia, dónde se prevén además mecanismos de tutela de los derechos de
los consumidores susceptibles de ser utilizados en todos los estados
miembros.
A esta necesidad obedece la Directiva 98/27/CE, de 19 de mayo de
1998, relativa a las acciones de cesación en materia de protección de los
intereses de los consumidores y usuarios. La transposición al ordenamiento
jurídico español de esta Directiva se llevó a cabo mediante la Ley 39/2002,
de 28 de octubre, de transposición al ordenamiento jurídico español de
diversas directivas comunitarias en materia de protección de los intereses de
los consumidores y usuarios, a través de la cual se abordó la reforma de
diversas leyes sectoriales en las que se introdujo o se acomodó a los
imperativos de la norma comunitaria la acción de cesación en defensa de los
intereses colectivos y difusos de los consumidores. Asimismo se hizo precisa
la reforma de algunos preceptos de la Ley de Enjuiciamiento Civil (en
adelante, LEC), los artículos 6, 11, 15, 52, 221, 250, 711 y 788, además de la
introducción de una acción de cesación genérica a través de la Disposición
Adicional 3ª de la derogada LGDCU, precedente inmediato de la acción de
cesación acogida en el apartado 3º del artículo 54 del TRLGDCU a que nos
referiremos más adelante.
La Directiva 98/27/CE ha sido sustituida por su versión codificada, la
Directiva 2009/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de abril
de 2009 relativa a las acciones de cesación en materia de protección de los
intereses de los consumidores, que prevé además en su artículo 9 la
derogación de la primera, modificada a su vez por las directivas que figuran
en la parte A de su anexo II, ello sin perjuicio de las obligaciones de los
estados miembros en cuanto a los plazos de transposición al derecho
nacional de las directivas que figuran en la parte B del anexo II. El propio
texto codificador añade que las referencias a la Directiva derogada se deben
entender hechas a la nueva y leerse con arreglo a la tabla de
correspondencias que figura en su anexo III. Según su artículo 10, la
Directiva 2009/22/CE entró en vigor el 29 de diciembre de 2009.
En cuanto afecta al poder judicial, resulta indudable que los órganos
jurisdiccionales son también destinatarios del mandato constitucional
contenido en los artículos 51.1 y 53.3 de nuestra Carta Magna, preceptos que
en modo alguno constituyen meras declaraciones de buenos propósitos, sino
auténticas normas jurídicas cuyos mandatos deben informar la actuación
judicial y pueden ser alegadas en todo tipo de procesos. Así, en caso de que
los principios del artículo 51 de la Constitución hayan sido desarrollados
legislativamente, el artículo 53.3 legitima a la jurisdicción ordinaria para
conocer de los mismos cuando sean invocados ante ella, y en segundo
término, el propio artículo 53.3 de la Constitución establece que el
reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el
Capítulo Tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la
actuación de los poderes públicos, de manera que puedan a su vez actuar
como principios informadores del ordenamiento jurídico.
Por último, debe destacarse la importante función preventiva que les
corresponde a las diferentes administraciones públicas, estatal, autonómica y
local, en materia de tutela de los derechos e intereses de consumidores y
usuarios. La distribución competencial entre el Estado y las Comunidades
Autónomas requiere atender a los propios preceptos constitucionales que la
regulan, a los Estatutos de Autonomía de las diferentes comunidades, las
Leyes Orgánicas de Transferencias a las que se refiere el artículo 150.2 de la
Constitución y la doctrina del Tribunal Constitucional expresada -entre otras-
en las Sentencias nº 88/1986, 15/1989, 62/1991 y 202/1992.
Según las previsiones de los artículos 148 y 149 de nuestra
Constitución, y aun a pesar de que la defensa de los consumidores no es una
materia expresamente comprendida en el elenco a que se refieren estos dos
preceptos, lo cierto es que todas las Comunidades Autónomas han asumido
competencias en el área de consumo, unas incorporando dichas cuestiones
en sus respectivos Estatutos como competencias exclusivas por no estar
entre las enumeradas como reservadas al Estado por el artículo 149.1 de la
Constitución, y otras a través de la habilitación contenida en la Ley Orgánica
9/1992, de 23 de diciembre de Transferencia de Competencias a las
Comunidades Autónomas que accedieron a la Autonomía por la vía del
Artículo 143 de la Constitución.
El Tribunal Constitucional en su Sentencia número 239/1989 de 26 de
enero, ya se refirió a la intervención legislativa del Estado, justificándola en
atención al “contenido pluridisciplinar de la materia, en el que se concita una
amplia variedad de áreas que sí han sido directa y expresamente tomadas en
consideración por el artículo 149.1 de la CE a efectos de concretar las
competencias del estado […] por lo que resulta una materia compartida entre
el Estado y las comunidades autónomas”.
El Estado mantiene así su intervención directa en defensa del interés
general, ostentando con exclusividad competencias normativas en cuestiones
que sería prolijo enumerar aquí, pero que habitualmente exceden del ámbito
territorial de las comunidades autónomas. Por su parte, éstas últimas han
asumido en la práctica amplias competencias en materia de consumo, con
especial incidencia en la organización de los servicios de inspección y en el
ejercicio de la potestad sancionadora; también las corporaciones locales
ejercen competencias en materia de control higiénico-sanitario, todo ello sin
perjuicio de los deberes de coordinación, colaboración y cooperación entre sí
a que están afectas las distintas administraciones.
Resulta pues ineludible que, en lo sucesivo, los Fiscales Superiores
mantengan reuniones periódicas con las autoridades autonómicas de consumo
y los Fiscales de las diferentes Fiscalías Territoriales, Provinciales y/o de Área,
con aquellas de ámbito provincial y municipal, a fin de coordinar esfuerzos e
intercambiar pareceres sobre las posibles líneas de actuación ante los
comportamientos eventualmente lesivos a los intereses de consumidores y
usuarios que presenten mayor incidencia en el ámbito territorial de sus
respectivas Fiscalías. Del contenido y resultados de estas reuniones deberá
darse cuenta semestralmente, siempre a través del respectivo Fiscal Superior,
al Fiscal de Sala de lo Civil del Tribunal Supremo.
El necesario y progresivo establecimiento de canales de diálogo y
colaboración entre las diferentes Fiscalías Territoriales y las autoridades
administrativas competentes en la materia y/o las asociaciones de
consumidores y usuarios, facilitará que el Fiscal permanezca puntualmente
informado de aquellas conductas más nocivas para los derechos de aquellos,
lo que redundará en un mejor desempeño de la función que el Ministerio
Público tiene constitucionalmente atribuida en este área específica, a la que
nos referiremos con detalle a continuación.
II. LA INTERVENCION DEL MINISTERIO FISCAL EN LA DEFENSA DE LOS
INTERESES DE CONSUMIDORES Y USUARIOS.
La Constitución Española, en su artículo 124 atribuye al Ministerio
Fiscal “la misión de promover la acción de la Justicia en defensa de la
legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado
por la Ley, de oficio o a petición de los interesados, así como velar por la
independencia de los tribunales y procurar antes éstos la satisfacción del
interés social.”
Asimismo, el artículo 3.6 de la Ley 50/1981 de 30 de diciembre,
reguladora del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, establece que el Fiscal
“tomará parte en defensa de la legalidad y del interés público o social en los
procesos relativos al estado civil y en los demás que establezca la ley”.
Estas previsiones constitucionales y estatutarias constituyen la vía a
través de la cual el legislador ha dado entrada a la intervención del Ministerio
Fiscal al tiempo de redactar ulteriores normas en desarrollo de los principios
rectores de la política social y económica.
De considerarse a los intereses sociales como equivalentes a los
públicos, el principio dispositivo director del proceso en este ámbito, debería
invertirse al de oficialidad, cosa que ocurre en los procesos sobre estado civil,
pero no en los relativos a las condiciones generales de contratación, por
poner un ejemplo directamente vinculado con esta materia. Así pues, el
interés público justifica la intervención del Ministerio Fiscal en todos aquellos
procesos que versan sobre materias de carácter indisponible. El interés
social, como especie del interés público, conecta con el Capítulo III del Título
I de la Constitución que se refiere a los principios rectores de la política social
y económica.
En consonancia con lo anterior, tanto la Circular número 7/1978 de la
Fiscalía General del Estado, como la propia Memoria del ejercicio de 1982, a
tiempo de comentar el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal del año
inmediatamente anterior, identificaban el interés social con el interés del
Estado social de derecho, en la forma en que éste último aparece definido
conforme a los principios rectores de la política social y económica
contenidos en los artículos 48 a 53 de la Constitución.
La intervención del Ministerio Fiscal en defensa de los intereses
colectivos o difusos responde además a la evidente dificultad que entraña el
ejercicio de reclamaciones individuales por parte de los consumidores y
usuarios perjudicados, y a la irrenunciable necesidad de facilitarles el acceso
a la tutela jurisdiccional en el marco de una razonable economía procesal. Y
es que resulta evidente que la posición procesal de un consumidor o usuario
aislado en un pleito seguido contra una gran empresa, aunque teórica y
formalmente sea equivalente a la de ésta última, no lo es en la práctica. La
desigualdad y el desequilibrio de medios existente entre ambas partes, una
de las cuales goza habitualmente de mayor poder económico, constituye otra
de las razones justificativas de la intervención del Ministerio Fiscal en
defensa del interés social eventualmente comprometido.
Por otra parte, y como es bien sabido, la función del Ministerio Público
se desarrolla necesariamente y de forma natural dentro del proceso,
reclamando de los órganos jurisdiccionales la tutela judicial efectiva. Tanto en
el proceso civil, como en el contencioso-administrativo y social, la actividad
del Ministerio Fiscal está sujeta a concretas autorizaciones legales, de modo
que la norma debe prever expresamente su intervención a través del
mecanismo procesal de la legitimación.
III. CONSUMIDORES Y USUARIOS.
A) Concepto legal.
Para un correcto entendimiento de cual sea el ámbito propio de la
materia que nos ocupa, debe atenderse en primer término a quienes ostentan
la categoría de consumidores y usuarios. En principio, el concepto nace en el
ámbito socioeconómico y es más tarde cuando adquiere su dimensión
jurídica.
En primer término, y en cuanto al concepto normativo de consumidor y
usuario, debe atenderse a cual sea la norma procesal que resulte de
aplicación, porque si lo es el Reglamento número 44/2001 del Consejo de 22
de diciembre de 2000 relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la
ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil (el conocido
como Reglamento Bruselas I), o cualquier otra norma comunitaria, habrá de
estarse al concepto autónomo alcanzado en ese ámbito, que es siempre
preferido a las nociones nacionales y sometido además a un canon restrictivo
de interpretación. Sin embargo, cuando sean de aplicación las normas
españolas, incluidas las de competencia internacional, habrá que atender al
concepto de consumidor que ofrezca nuestro ordenamiento jurídico nacional,
sin perjuicio de que este se inspire o auxilie de los preceptos comunitarios.
El artículo 15.1 del Reglamento Bruselas I incluye una noción expresa
pero imprecisa de consumidor, al que define como la persona que celebra
contratos para un uso que puede considerarse ajeno a su actividad
profesional. Se confiere un papel primordial al uso o destino de los bienes o
servicios adquiridos, entendiendo que ha de ser no profesional, aunque no
prescinde de otras consideraciones como la atinente a la naturaleza de la
actividad -también no profesional- del adquirente.
En cuanto a nuestro derecho interno, el artículo 3 del Texto Refundido
de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras
leyes complementarias, establece que “a efectos de esta norma y sin
perjuicio de lo dispuesto expresamente en sus libros tercero y cuarto, son
consumidores o usuarios las personas físicas o jurídicas que actúan en un
ámbito ajeno a una actividad empresarial o profesional”.
De la definición anterior se desprende que el consumidor interviene en
las relaciones de consumo con fines estrictamente privados, contratando
bienes y servicios como destinatario final, sin incorporarlos -ni directa ni
indirectamente- a procesos de producción, comercialización o prestación a
terceros. Tiene así la condición de consumidor o usuario toda persona física
o jurídica que adquiere un bien de un empresario o profesional, o que utiliza
ese bien o es destinatario de un servicio, con una finalidad no profesional,
actuando en un ámbito del tráfico de todo punto ajeno a su actividad
empresarial o profesional.
Por otra parte, el apartado 2 del precitado articulo 51 de la
Constitución establece que “Los poderes públicos promoverán la información
necesaria y la educación de los consumidores y usuarios, fomentarán sus
organizaciones y oirán a éstas en las cuestiones que puedan afectar a
aquellos, en los términos que la ley establezca”. El precepto tiene su
desarrollo en los artículos 22 a 39 del TRLGDU, que conforman el contenido
del Título II de su Libro Primero, bajo la rúbrica “Derecho de representación,
consulta y participación y régimen jurídico de las asociaciones de
consumidores y usuarios”, dónde se concreta el perfil legal de las
asociaciones de consumidores y usuarios como instituciones de derecho
privado preordenadas a la efectiva protección de los derechos e intereses de
los consumidores y usuarios, constituyendo útiles herramientas para la
realización efectiva de los principios rectores de la política social y económica
española conforme se enuncian en el artículo 51 de la Constitución.
Las asociaciones de consumidores y usuarios aparecen definidas en el
artículo 23 del TRLGDCU, cuando en su párrafo 1 establece que “Son
asociaciones de consumidores y usuarios las organizaciones sin ánimo de
lucro que, constituidas conforme a lo previsto en la legislación sobre
asociaciones y reuniendo los requisitos específicos exigidos en esta norma y
sus normas de desarrollo y, en su caso, en la legislación autonómica que les
resulte de aplicación, tengan como finalidad la defensa de los derechos e
intereses legítimos de los consumidores, incluyendo su información,
formación y educación, bien sea con carácter general, bien en relación con
bienes o servicios determinados.
También son asociaciones de consumidores y usuarios las entidades
constituidas por consumidores con arreglo a la legislación de cooperativas,
que respeten los requisitos básicos exigidos en esta norma y entre cuyos
fines figure, necesariamente, la educación y formación de sus socios, y estén
obligadas a constituir un fondo con tal objeto, según su legislación
específica”.
El párrafo primero del artículo 24 del referido texto, bajo la rúbrica
Legitimación de las asociaciones de consumidores y usuarios, establece que
“Las asociaciones de consumidores y usuarios constituidas conforme a lo
previsto en ese título y en la normativa autonómica que les resulte de
aplicación, son las únicas legitimadas para actuar en nombre y
representación de los intereses generales de los consumidores y usuarios.
Las asociaciones o cooperativas que no reúnan los requisitos exigidos
en este título o en la normativa autonómica que les resulte de aplicación, sólo
podrán representar los intereses de sus asociados o de las asociaciones,
pero no los intereses generales, colectivos o difusos de los consumidores”.
El párrafo segundo del precitado artículo 24 prevé que “A efectos de lo
previsto en el artículo 11.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, tendrán la
consideración legal de asociaciones de consumidores y usuarios
representativas las que formen parte del Consejo de Consumidores y
Usuarios, salvo que el ámbito territorial del conflicto afecte fundamentalmente
a una comunidad autónoma, en cuyo caso se estará a la legislación
específica”.
Así pues, el consumidor se configura jurídicamente como el adquirente
o destinatario final de bienes y servicios, con independencia de que se trate
de una persona física o jurídica.
Por último, no debe olvidarse que el concepto de consumidor remite
también al denominado adherente, pues la Ley 1/2000, de 7 de enero, de
Enjuiciamiento Civil, añade mediante su Disposición Final 6ª una Disposición
Adicional 4ª a la Ley 7/1998, de 13 de abril, de Condiciones Generales de la
Contratación (en lo sucesivo, LCGC), por la que todas las referencias a
consumidores y usuarios contenidas en la Ley de Enjuiciamiento Civil
deberán entenderse realizadas a todo adherente, sea o no consumidor o
usuario, en el caso de las acciones colectivas -cesación, retractación y
declarativa- previstas en la propia LCGC. Desde el punto de vista jurídico, se
entiende por adherente a quien suscribe un contrato, denominado por ello de
adhesión, cuyo íntegro contenido es obra de la otra parte, generalmente un
profesional o empresario, de forma que el llamado adherente ve limitada su
capacidad de decisión al exclusivo hecho de contratar o no hacerlo.
B) El consumidor como titular de derechos.
Sin duda el citado artículo 51 de la Constitución sienta las bases
fundamentales de toda la protección constitucional, legislativa y
reglamentaria de los consumidores en nuestro país, y constituye el precepto
del que se extrae el conjunto de derechos básicos que se enumeran en el
artículo 8 artículo del TRLGCU, que asume de forma prácticamente literal los
derechos a que hace referencia el artículo 51 de la Constitución Española, si
bien es cierto que en el Texto Refundido se añaden algunos nuevos y/o se
amplía la formulación de otros.
Así, los derechos titularidad de consumidores y usuarios recogidos en
el artículo 8 del TRLGDCU son los siguientes:
1. Derecho a la protección de la salud y seguridad.
2. Derecho a la protección de los intereses económicos.
3. Derecho a la información.
4. Derecho a la educación y formación en materia de consumo.
5. Derecho a la representación, consulta y participación.
6. Derecho a obtener protección ante cualquier situación que cause
inferioridad, subordinación o indefensión.
7. Derecho a la reparación de daños y perjuicios que se le causen.
Además del reconocimiento de los derechos del consumidor, el
TRLGDCU establece una protección especial de carácter preferente cuando
el consumo se refiera a bienes o servicios de uso habitual por parte de los
ciudadanos. A dicha protección se refiere el artículo 9 cuando establece que:
“Los poderes públicos protegerán prioritariamente los derechos de los
consumidores y usuarios cuando guarden relación directa con bienes o
servicios de uso o consumo común, ordinario o generalizado”. Este
reforzamiento resulta plenamente justificado si se tiene en cuenta que, en
estos casos, un déficit en la protección de ámbitos tan esenciales como la
salud o la seguridad, resultaría particularmente sensible, pudiendo llegar a
tener consecuencias dramáticas.
El carácter irrenunciable de los derechos reconocidos a consumidores
y usuarios queda expresamente reconocido en el artículo 10 del Texto
Refundido, cuando establece que “La renuncia previa a los derechos que
esta norma reconoce a los consumidores y usuarios es nula, siendo,
asimismo, nulos los actos realizados en fraude de ley de conformidad con lo
previsto en el artículo 6 del Código Civil”. De este modo, ningún vendedor,
empresario o comerciante puede imponer a los consumidores modalidades
contractuales o de suministro de bienes y/o servicios que conlleven la
abdicación de esos derechos a los que acabamos de hacer referencia, cuya
protección se articula en nuestro ordenamiento jurídico a través de una serie
de medidas y procedimientos a los que nos vamos a referir a continuación.
IV. LAS ACCIONES COLECTIVAS. EN PARTICULAR, LA ACCIÓN DE
CESACIÓN.
A) Régimen general
Con carácter general, cualquier consumidor puede dirigirse a la
administración de justicia en defensa de sus derechos y legítimos intereses
en el marco de los diferentes procedimientos judiciales previstos en el
ordenamiento, ejercitando la reclamación que considere oportuna y
procurando la obtención de una sentencia que le sea favorable. No obstante,
en las últimas décadas se ha puesto de manifiesto que el proceso civil que
denominaremos tradicional y las reglas que le son de aplicación, en tanto en
cuanto presuponen la actuación individual y concreta de una persona
determinada, resultan claramente insuficientes para hacer efectiva una
auténtica protección de los derechos legalmente reconocidos a consumidores
y usuarios.
Las limitaciones propias de la acción individual clásica, junto con la
existencia de los intereses generales, colectivos o difusos, que son de la
titularidad de consumidores y usuarios, hacen necesario que los últimos,
considerados conjuntamente, cuenten con una serie de acciones que se
denominan por ello colectivas y que les permitirán obtener resoluciones, y
más específicamente sentencias, cuyo fallo resulte vinculante para el
conjunto de empresarios o proveedores de bienes y servicios, y no sólo para
aquél contra el que se hubiera planteado el pleito. Así pues, y sin perjuicio de
la tutela individual, existe una tutela supraindividual o colectiva de los
derechos de los consumidores y usuarios, superadora del modelo de
legitimación en favor de quien afirma la titularidad de un derecho propio o de
quien actúa en sustitución o representación en sentido técnico jurídico de
aquel que sea el titular.
En este sentido, las llamadas acciones colectivas no pretenden
proteger tan sólo los derechos subjetivos de cada afectado por una conducta
de origen profesional o empresarial; no constituyen, por tanto, una mera
acumulación de acciones individuales, sino que tienen la finalidad de
reaccionar frente a conductas ilícitas que pueden lesionar a una pluralidad de
consumidores, siendo su propósito último evitar la extensión del perjuicio y
disuadir de la realización en lo sucesivo de comportamientos lesivos similares
en detrimento del conjunto de los consumidores. Asimismo, estas acciones
sin duda facilitan el acceso a la justicia de los pequeños demandantes,
mejoran la protección jurídica de los intereses de los ausentes, garantizan la
eficiencia y la economía procesales al evitar la proliferación de
procedimientos con un mismo objeto y avalan la homogeneidad de las
resoluciones respecto de toda la colectividad de perjudicados.
Ese interés plural al que nos referimos se presenta en la práctica con
dos perfiles claramente diferenciados; así, conforme a lo previsto en el
artículo 11 de la LEC, cuando los perjudicados por un hecho dañoso son un
grupo de consumidores cuyos componentes están perfectamente
determinados o resultan fácilmente determinables, nos hallamos ante
intereses colectivos, mientras que en el caso de que los perjudicados por un
hecho dañoso sean una pluralidad de consumidores indeterminada o de
difícil determinación, los intereses en liza se califican de difusos. En cualquier
caso, los intereses supraindividuales, ya sean colectivos o difusos, suponen
situaciones jurídicas materiales cuyos titulares no son las personas
individuales en cuanto tales, sino en cuanto miembros, determinados o
indeterminados, de una colectividad.
La transposición de la Directiva 98/27/CE del Parlamento Europeo y
del Consejo de 19 de mayo, relativa a las acciones de cesación en materia
de protección de los intereses de los consumidores y usuarios, actualmente
sustituida por su versión codificada, la Directiva 2009/22/CE de 23 de abril,
se llevó a cabo en virtud de la Ley 39/2002 de 28 de octubre de transposición
al ordenamiento jurídico español de diversas Directivas comunitarias en
materia de protección de los intereses de los consumidores y usuarios,
utilizando la técnica de modificar diversas leyes sectoriales y algunos
preceptos de la Ley de Enjuiciamiento Civil e introduciendo a través de la
Disposición Adicional 3ª de la LGDCU una genérica acción de cesación
ejercitable en defensa de los intereses colectivos y difusos de los
consumidores y usuarios en caso de ausencia de normativa sectorial
específica, precepto en el que radica el precedente de la genérica acción de
cesación prevista actualmente en el apartado 3º del artículo 54 del Texto
Refundido a que nos referiremos a continuación.
Las acciones de cesación que, junto con las acciones de reparación de
daños colectivos o difusos, constituyen en nuestro derecho un instrumento
primordial en la tutela de los intereses colectivos y difusos de los
consumidores y usuarios, están reguladas en los preceptos que integran el
Capítulo I del Título V del TRLGDCU. Su régimen aparece específicamente
previsto en los artículos 53 a 56 del Texto Refundido, que por ello, constituye
lo que podríamos denominar el texto base en materia de protección de los
intereses de los consumidores y usuarios. De hecho, las normas contenidas
en esos preceptos, se repiten de manera prácticamente literal en las
disposiciones propias de la normativa sectorial.
Según se establece en el artículo 53 del TRLGDCU, la acción de
cesación puede plantearse en un doble momento: bien para hacer cesar la
conducta dañosa, bien para prohibir su reiteración, dando lugar a solicitudes
diferentes en cada caso. En el primer supuesto, la pretensión tendrá un
doble objeto, solicitar una sentencia de condena a no hacer, que obligue al
cese del comportamiento dañoso e incluya la prohibición expresa de reiterar
en el futuro ese mismo comportamiento. En el segundo supuesto, y dado que
el comportamiento dañoso ha cesado ya, la pretensión contendrá la petición
de prohibir su repetición, siempre que concurran indicios suficientes que
hagan temer su reiteración de modo inmediato. En tanto su ejercicio es
posible con carácter previo a la producción de daños concretos, la acción de
cesación resulta apta para procurar una tutela de los derechos de los
consumidores de naturaleza abstracta e inhibitoria.
Con carácter general y por lo que se refiere a la legitimación para el
ejercicio de este tipo de acciones, el artículo 54 del Texto Refundido
establece en su apartado 1 que, frente a las conductas contrarias a lo
dispuesto en esta norma en materia de cláusulas abusivas, contratos
celebrados fuera de establecimiento mercantil, venta a distancia, garantías
en la venta de productos y viajes combinados, estarán legitimados para el
ejercicio de este tipo de acciones:
a) El Instituto Nacional de Consumo y los órganos o entidades
correspondientes de las Comunidades Autónomas y de las corporaciones
locales competentes en materia de defensa de los consumidores y usuarios.
b) Las asociaciones de consumidores y usuarios que reúnan los requisitos
establecidos en esta norma o, en su caso, en la legislación autonómica
reguladora de esta materia.
c) El Ministerio Fiscal.
d) Las entidades de otros Estados miembros de la Comunidad Europea
constituidas para la protección de los intereses colectivos y de los intereses
difusos de los consumidores y usuarios que estén habilitadas mediante su
inclusión en la lista publicada a tal fin en el Diario Oficial de las Comunidades
Europeas.
En su apartado segundo, el artículo 54 establece que todas las
entidades citadas en el párrafo anterior pueden personarse en los procesos
promovidos por cualquiera de ellas, si lo estimaren oportuno, para la defensa
de los intereses que representen, tratándose por tanto de una intervención
voluntaria de sujetos originariamente no demandantes a los que les es de
aplicación, como a los demás supuestos del articulo 54, el régimen jurídico
que establece el artículo 13 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. En coherencia
con lo anterior, el articulo 15.4º de la propia LEC establece que en los
procesos de protección de los derechos e intereses colectivos y difusos de
los consumidores y usuarios iniciados mediante el ejercicio de una acción de
cesación, no resultan de aplicación las reglas sobre publicidad e intervención
en el proceso de sujetos inicialmente no demandantes pero legitimados en el
mismo, a que se refieren los apartados anteriores del mismo precepto.
El apartado tercero del articulo 54 contempla una especie de cláusula
general -la conocida como acción de cesación genérica- que posibilita el
ejercicio de la misma frente a cualquier conducta contraria a las previsiones
del TRLGDCU que no se encuentre comprendida en el apartado primero y
que lesione intereses colectivos o difusos de los consumidores y usuarios,
remitiendo expresamente a lo previsto en los apartados 2 y 3 del artículo 11
de la LEC, añadiendo además la legitimación del Instituto Nacional del
Consumo y los Órganos o Entidades correspondientes de las Comunidades
Autónomas y de las Corporaciones Locales competentes por razón de la
materia y del Ministerio Fiscal.
En el artículo 55 del TRLGDCU se establecen los requisitos
necesarios para ejercitar la acción de cesación en otro Estado Miembro de la
Unión Europea. La intervención de las entidades españolas para actuar bajo
el mismo régimen en otros países se regula de forma que se establecen
diferencias entre entidades públicas y asociaciones privadas. En el primer
caso, la habilitación para intervenir en otros países -que exige estar incluido
en la lista que, a tales efectos, se publica en el Diario de las Comunidades
Europeas- requiere solicitud expresa de habilitación, que habrá de
presentarse ante el Ministerio de Justicia. Tratándose de asociaciones
privadas llamadas a defender los intereses de los Consumidores y Usuarios,
habrá de efectuarse la solicitud por mediación del Instituto Nacional del
Consumo, pero es preciso además que se acredite que forman parte del
Consejo de Consumidores y Usuarios. Cumplidos estos requisitos, el
Ministerio de Justicia procede a notificar a la Comisión Europea la solicitud
efectuada, para que se otorgue la correspondiente habilitación.
En cuanto a las modificaciones efectuadas por la Ley 39/2002 de 28
de octubre en algunos preceptos de la Ley de Enjuiciamiento Civil, los
cambios introducidos se concretaron en las siguientes materias a las que nos
referiremos más adelante:
– Se atribuye a entidades de otros Estados la capacidad para ser parte y la
legitimación necesarias para incoar o actuar en procesos dentro del territorio
español, cuyo objeto sea el ejercicio de una acción colectiva de cesación.
– Se agilizan los trámites a seguir, estableciendo los propios del
procedimiento verbal en el caso de la acción de cesación. Se prevé
expresamente que la pretensión de cesación puede plantearse en un doble
momento, con ejercicio de peticiones diferentes en cada caso.
– Se determina la competencia territorial y se establece un sistema específico
de multas coercitivas para reforzar la efectividad de este tipo de acciones; y
con la finalidad de potenciar su carácter protector y facilitar su ejercicio, se
permite la exención de garantías económicas a efectos de la solicitud de
medidas cautelares.
En cuanto se refiere a la acción de cesación prevista en la legislación
sectorial, como ya se ha dicho, constituye una normativa muy similar a la que
se acaba de exponer. Así ocurre, sin ánimo de exhaustividad, entre otras, en
la Ley 7/1998, de 13 de abril, sobre Condiciones Generales de la
Contratación, en la Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional
de los medicamentos y productos sanitarios; en la Ley 42/1998, de 15 de
diciembre, sobre derechos de aprovechamiento por turno de bienes
inmuebles de uso turístico y normas tributarias, y la Ley 25/1994, de 12 de
julio, por la que se incorporaba al ordenamiento jurídico español la Directiva
89/552 CEE, sobre coordinación de disposiciones legales, reglamentarias y
administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades
de radiodifusión televisiva, ley ésta última que ha sido recientemente
derogada por la Ley 7/2010 de 31 de marzo, General de la Comunicación
Audiovisual (BOE de 1 de abril de 2010), en la que sin embargo, se sustituye
la acción de cesación por un procedimiento administrativo sancionador quivis
ex populo previsto en el artículo 9.
Por último, y en relación con el régimen de prescripción de las
acciones de cesación, las Directivas 98/27/CE y 2009/22/CE no efectúan
previsión alguna, de modo que la decisión al respecto le corresponde al
legislador nacional.
De conformidad con lo previsto en el artículo 56 del TRLGDCU, las
acciones de cesación a que se refiere el artículo 54 del mismo texto legal,
tanto en su apartado 1 como en el 3 son -con carácter general-
imprescriptibles, con la única excepción de lo dispuesto en el apartado 2 del
articulo 19 de la Ley 7/1998 de 13 de abril sobre Condiciones Generales de la
Contratación relativo a los supuestos en que las condiciones generales se
hubieran depositado en el Registro General destinado al efecto, en cuyo caso
se establece que las acciones prescriben a los cinco años computados a
partir del día en que se hubiera practicado dicho depósito y siempre y cuando
dichas condiciones hayan sido objeto de utilización efectiva.
No existiendo tampoco previsión expresa respecto del régimen de la
interrupción de la prescripción para supuestos de acciones de cesación
prescriptibles, resultan de aplicación las reglas generales de los artículos
1973 a 1975 del Código Civil.
Las acciones resarcitorias acumulables a la de cesación sí están
sometidas a plazos de prescripción en función de su naturaleza contractual o
extracontractual.
B) Legitimación del Ministerio Fiscal
Con carácter general, la legitimación para el ejercicio de las acciones
colectivas en defensa de los intereses colectivos o difusos de los
consumidores y usuarios está prevista en el artículo 11 de la Ley de
Enjuiciamiento Civil. La norma establece un régimen diferente dependiendo
del grado de determinación de los consumidores y usuarios afectados, bien
se trate de supuestos en los que los sujetos afectados por el hecho dañoso
estén perfectamente determinados o sean fácilmente determinables –
intereses colectivos, en el apartado 2 del articulo 11-, ya se trate de
afectados indeterminados o de difícil determinación -intereses difusos, en el
apartado 3 del mismo precepto-.
En el caso de la acción colectiva de cesación, la Ley 39/2002 pretende
que con su ejercicio se protejan los intereses de consumidores y usuarios,
tanto de naturaleza colectiva como difusa. Sin embargo, el régimen de la
legitimación en este caso prevé un tratamiento específico y diferente al de las
demás acciones colectivas en el que no se realiza aquella diferenciación
entre legitimados ya se trate de intereses colectivos o difusos.
La legitimación del Ministerio Fiscal para el ejercicio de la acción de
cesación en defensa de los intereses colectivos y difusos de los
consumidores y usuarios, se articula en el ordenamiento jurídico nacional –
como ya se ha adelantado- en dos planos que se complementan:
Primero. La Ley 39/2002, de 28 de octubre, a que hemos hecho
repetida alusión, modificó, entre otras, la Ley 1/2000, de 7 de enero, de
Enjuiciamiento Civil. Se añade entonces el apartado 4 al artículo 11 de la
LEC, quedando redactado en los siguientes términos:
“Asimismo, el Ministerio Fiscal y las entidades habilitadas a las que se
refiere el artículo 6.1.8º estarán legitimadas para el ejercicio de la acción de
cesación para la defensa de los intereses colectivos y de los intereses
difusos de los consumidores y usuarios»
El anterior precepto resulta de aplicación en todos aquellos casos de
conductas de empresarios o profesionales que afecten a intereses colectivos
o difusos de los consumidores y usuarios, y no exista normativa especial
específica. Es acorde además con el contenido de la Directiva 98/27/CE que
en su artículo tercero establecía la necesidad de que los Estados miembros
habilitaran para el ejercicio de la acción de cesación a uno o más organismos
públicos independientes encargados de la protección del interés social.
Segundo. Para la defensa de los intereses colectivos y difusos de los
consumidores y usuarios en materias concretas, siguiendo también la pauta
de las directivas comunitarias, la legitimación para el ejercicio de la acción
figura recogida en las diferentes leyes sectoriales. Sin embargo, y conforme
al artículo 54.3 del TRLGDCU, en aquellas conductas de empresarios y
profesionales que afecten a intereses colectivos y/o difusos de los
consumidores y usuarios y no exista normativa sectorial especifica, la
legitimación para el ejercicio de la acción de cesación se regirá por lo
dispuesto en el articulo 11 apartados 2 y 3 de la LEC, estando también
legitimado en este caso el Ministerio Fiscal, además de las entidades a que
se refiere el artículo 6.1.8 del mismo texto legal. El Ministerio Fiscal puede
ejercitar la acción de cesación en defensa de los intereses colectivos y
difusos de consumidores y usuarios tanto de oficio como a instancia de parte.
Asimismo, la Ley 29/2009, de 30 de diciembre añade un segundo
párrafo al número 1 del artículo 15 de la Ley de Enjuiciamiento Civil que
supone una modificación importante en la intervención del Ministerio Público
en defensa de los intereses de los consumidores y usuarios, con la redacción
siguiente:
“El Ministerio Fiscal será parte en estos procesos cuando el interés
social lo justifique. El tribunal que conozca de alguno de estos procesos
comunicará su iniciación al Ministerio Fiscal para que valore la posibilidad de
su personación”.
La dicción de la norma, consecuencia quizá de una cierta
improvisación, no es del todo afortunada, por cuanto incurre en una aparente
contradicción entre los dos incisos que la integran: de acuerdo con el primero
la intervención como parte del Ministerio Fiscal se configura con un
pretendido carácter imperativo -vinculado al empleo de la expresión “será”-
que no es tal, y que aparece desmentido en el apartado segundo, cuando se
alude a que el Ministerio Fiscal actuará en el proceso sólo cuando entienda
que su intervención está justificada por “el interés social”.
La reforma además atañe -pero también se circunscribe- a los
procesos a que se refiere el apartado 1 del artículo 15 LEC 1/2000, esto es,
“… los [procesos] promovidos por asociaciones o entidades constituidas para
la protección de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios, o
por los grupos de afectados…” en referencia pues a todas las acciones
colectivas de consumo, no sólo a la acción de cesación.
Fruto de la falta de sistemática interna de la norma, se detecta además
una aparente contradicción entre el añadido segundo párrafo del número 1
del artículo 15, y el número 4 del artículo 15. Así, de la simple lectura del
precepto en su estricta literalidad, podría pensarse que el Ministerio Fiscal no
debe ser emplazado obligatoriamente en las acciones de cesación del
número 4 del artículo 15. Sin embargo, esta última interpretación resulta
contraria al que parece ser el ánimo que alentó la reforma, que sin duda
pretendía otorgar mayor protagonismo al Ministerio Fiscal en la protección de
los consumidores y usuarios, y resulta igualmente antitética con lo dispuesto
en el artículo 54.2 del Texto Refundido de la Ley General de Protección de
Consumidores y el artículo 16 de la Ley de Condiciones Generales de la
Contratación, que permiten la personación del Ministerio Fiscal en las
acciones de cesación ejercitadas por otros legitimados, razones por las
cuales resulta razonable efectuar una interpretación armónica de los números
1 y 4 del artículo 15, con el resto de la normativa reguladora de las acciones
de cesación en nuestro ordenamiento jurídico.
En este sentido, lo más ajustado al espíritu de la norma sería que se
formalizara la comunicación al Ministerio Fiscal de todas las acciones de
cesación en defensa de los consumidores y usuarios que se encuentren en
trámite, sea cual fuere la fase del proceso en que se hallen. Aunque el
párrafo segundo del apartado 1 del artículo 15 de la LEC hace referencia
expresa al inicio del proceso, nada obsta a que el Ministerio Público resulte
informado de los procedimientos -cualquiera que sea su estado- a fin de que
pueda valorar la posibilidad de personarse, aunque, pasado el trámite de la
demanda y la contestación, no será posible alterar el objeto del proceso. Sin
embargo, sí podrá el Fiscal, conforme a su criterio y sin por ello generar
indefensión, apoyar la pretensión de los demandantes o de los demandados,
abriendo incluso la vía del recurso de apelación en el caso de que la entidad
demandante no haya obtenido una resolución favorable en la primera
instancia y decidiese no recurrir. En soporte de esta interpretación juega el
hecho de que, conforme a lo previsto en el artículo 13 de la Ley de
Enjuiciamiento Civil, resulta autorizada la personación posterior a cualquier
consumidor, por lo que no parece razonable negar esa misma posibilidad al
Ministerio Fiscal.
Si bien en materia de condiciones generales de contratación el artículo
16 de la Ley 7/1998, de 13 de abril del mismo titulo, legitima al Ministerio
Fiscal para el ejercicio de las acciones colectivas de cesación, retractación y
declarativas, existen serias dificultades interpretativas a la hora de considerar
que el Ministerio Fiscal resulte legitimado en la Ley de Enjuiciamiento Civil
para ejercitar acciones colectivas distintas a la de cesación, particularmente
la de resarcimiento de daños a que se refiere el artículo 11 de la LEC.
Ante las dificultades interpretativas generadas como consecuencia de
la falta de sistemática interna de la propia normativa, en el informe del
Consejo Fiscal emitido con ocasión del Anteproyecto de Ley de Contratos de
Crédito al Consumo a que nos hemos referido con anterioridad, ya se decía
que “resulta difícil de justificar que la legitimación del Ministerio Fiscal esté
limitada, conforme prevé el artículo 11.4 de la LEC, al ejercicio de la acción
de cesación, siendo por lo demás indiscutible que el interés público puede
verse comprometido en el marco de cualesquiera otras acciones colectivas,
sin que la iniciativa del Fiscal en su defensa pueda aparecer condicionada a
que una asociación de consumidores tome la iniciativa ejercitando la acción
en los supuestos, por ejemplo, a que se refiere el artículo 11.3 del mismo
texto legal. Es por ello, que, sin perjuicio de mantener la legitimación de las
asociaciones en los términos ya previstos, en cuanto a la del Ministerio Fiscal
se refiere, debería modificarse el artículo 11 de la LEC, incluyendo un ordinal
con el siguiente tenor: [El Ministerio Fiscal estará legitimado para ejercitar
cualquier acción en defensa de los intereses de los consumidores y
usuarios]”.
Así pues, en el momento presente y hasta tanto se lleve a cabo, en su
caso, la indicada reforma en la LEC, el Ministerio Fiscal aparece legitimado
en la LEC para tomar la iniciativa en el ejercicio de la acción colectiva de
cesación y conforme a lo previsto en el artículo 16 de la LCGC y en ese
especifico contexto, para el ejercicio de todas las acciones previstas en el
artículo 12 del mismo texto legal, que incluye las acciones accesorias de
devolución de cantidades y la de indemnización de daños y perjuicios.
Además, de conformidad con el articulo 15.1 párrafo segundo de la LEC,
podrá personarse y ser parte en los procedimientos a que se refiere el
párrafo primero del precepto y conforme a lo previsto en el artículo 54 del
TRLGDCU, podrá personarse y ser parte en defensa del interés social en los
procedimientos iniciados por los respectivos legitimados en cada caso.
Como se ha dicho, permanecen en vigor otras normas sectoriales no
derogadas por la LEC en donde se contemplan normas específicas sobre
legitimación que habrán de ser tenidas en cuenta, dado que pueden diferir de
las previstas en el artículo 11 de la LEC. Ahora bien, en ausencia de norma
sectorial, para el ejercicio de la acción de cesación se aplicará lo previsto en
el artículo 54.3 del TRLGDCU.
En consecuencia, los Sres. Fiscales habrán de poner particular esfuerzo
e interés en velar porque los Juzgados cumplan con las previsiones de
comunicación previstas en el artículo 15 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, a
cuyo fin y si fuera necesario, los Fiscales Jefes dirigirán las oportunas
comunicaciones a los Juzgados Decanos y/o Presidentes de las Audiencias
Provinciales.
Asimismo, los Sres. Fiscales ejercitarán la acción de cesación en
defensa de los intereses lesionados de consumidores y usuarios o formalizarán
su personación en los procedimientos colectivos en trámite, cuando consideren
que pudiera verse comprometido el interés social.
A fin de coordinar esfuerzos y garantizar el principio de unidad de
actuación en esta materia, se aconseja la designación, en aquellas Fiscalías
Territoriales cuyo volumen de trabajo así lo justifique, de un Fiscal encargado
de la coordinación de las diligencias informativas y los procedimientos judiciales
de esta naturaleza en el ámbito civil, a fin de facilitar su registro y el
seguimiento de las intervenciones del Ministerio Fiscal y de las resoluciones
que los órganos judiciales adopten en los procedimientos relativos a acciones
colectivas en los que se vean afectados los intereses generales.
C) Cauces de la intervención del Ministerio Fiscal
Dada la complejidad que habitualmente presentan esta clase de
procesos, no existe inconveniente legal para que el Fiscal, cuando esté
legitimado para el ejercicio de la acción, solicite la incoación del
procedimiento de diligencias preliminares previsto en la Ley de
Enjuiciamiento Civil ante el Juzgado de Primera Instancia o el Juzgado de lo
Mercantil competentes, pudiendo ser este un cauce útil para preparar el juicio
mediante la recopilación y el estudio del material probatorio necesario para
presentar la demanda posterior. En este sentido, el artículo 256.1.6ª de la
LEC prevé que “Todo juicio podrá prepararse por petición de quien pretenda
iniciar un proceso para la defensa de los consumidores y usuarios al objeto
de concretar a los integrantes del grupo y conforme a los datos suministrados
de afectados cuando, no estando determinados, sean fácilmente
determinables. A tal efecto el Tribunal adoptara las medidas oportunas para
la averiguación de los integrantes del grupo de acuerdo a las circunstancias
del caso y conforme a los datos suministrados por el solicitante, incluyendo el
requerimiento al demandado para que colabore en dicha determinación”.
Del tenor literal del precepto parece desprenderse que esta diligencia
sólo podría ser utilizada ante un supuesto relacionado con intereses
colectivos que afectan a una pluralidad de personas fácilmente
determinables. Sin embargo, en algún caso, podrá ocurrir que con
posterioridad se demuestre que nos encontramos ante intereses difusos.
También con la finalidad de preparar el procedimiento, el Fiscal puede
optar, conforme prevé el párrafo último del artículo 5 del EOMF, por la
incoación de las diligencias preprocesales, que según el tenor el precepto,
están encaminadas a facilitar el ejercicio de las demás funciones que [al
Fiscal] le atribuye el ordenamiento jurídico.
Por otra parte, resultará frecuente que, al tiempo de personarse en el
procedimiento, el Fiscal desconozca la situación extraprocesal de los
intervinientes, de modo que sólo podrá fijar su posición en el procedimiento a
la vista del material probatorio aportado al mismo. En ese sentido, la Circular
de la Fiscalía General del Estado número 1/2001 de 5 de abril sobre la
incidencia de la nueva LEC en la intervención del Fiscal en los procesos
civiles, preveía literalmente que “de conformidad con su posición de «parte
imparcial» reconocida por el propio Tribunal Constitucional (por todos, ATC
63/1997, de 6 de marzo, F.J. 3º), los Sres. Fiscales pondrán los medios
oportunos para intentar que su contestación a la demanda se efectúe previo
conocimiento de la postura del demandado. En caso de que se les haya
conferido un traslado de la demanda simultáneo con el demandado, se
limitarán a abordar las cuestiones procesales (art. 405.1 y 3) y a admitir
únicamente los hechos aducidos por el actor que resulten acreditados por la
prueba propuesta (art. 405.2), solicitando (dentro del plazo otorgado) un
nuevo traslado para dictaminar conjuntamente sobre la demanda y la
contestación. En caso de que no les sea conferido, fijarán su posición
definitiva en cuando al fondo en la comparecencia o vista posterior”.
Desde las diferentes Fiscalías Territoriales y a través de los respectivos
Fiscales Superiores, deberá remitirse al Fiscal de Sala de lo Civil del Tribunal
Supremo -con periodicidad semestral- una relación de las diligencias
informativas incoadas, de las demandas presentadas en defensa de los
derechos de los consumidores y usuarios, de los procesos en que se haya
personado el Fiscal pese a no haber formulado la demanda, así como de todos
los procesos judiciales actualmente en curso de los que se tenga constancia y
en los que se hayan ejercitado acciones colectivas en defensa de
consumidores y usuarios, especificando el trámite en que se encuentran, las
sentencias u otras resoluciones que les pongan fin, además de cuantas
sugerencias se estimen de interés para lograr un más eficaz cumplimiento de la
función que el Ministerio Fiscal tiene constitucional y legalmente encomendada
en este marco específico.
La materia a la que se refiere la presente Circular será objeto de
obligado tratamiento en las Memorias de las diferentes Fiscalías Territoriales a
fin de hacer posible su ulterior reflejo en la Memoria de la Fiscalía General del
Estado, lo que permitirá conocer el alcance y magnitud de los problemas que
puedan plantearse, sus posibles causas, las iniciativas legislativas y de
cualquier otro orden adoptadas o que deban adoptarse en relación con esta
área, así como las disfunciones legales o de cualquier otra naturaleza
detectadas con carácter general o en el seno de los concretos procedimientos
en trámite.
D) Competencia para conocer y trámite procesal de las acciones de
cesación.
Con carácter general, la jurisdicción competente para conocer de las
acciones de cesación y de las pretensiones indemnizatorias o restitutorias
acumuladas, es la civil. La competencia objetiva le corresponde a los
Juzgados de Primera Instancia, aun cuando, conforme prevé el artículo
86.ter.2 y ter.2.a) de la LOPJ, en el caso de acciones relativas a competencia
desleal, propiedad industrial, propiedad intelectual, publicidad y supuestos de
condiciones generales, la competencia es de los Juzgados de lo Mercantil.
La competencia territorial en las acciones de cesación viene
determinada por un fuero establecido en la regla 16ª del 52.1 de la LEC:”
Será juez competente el del lugar donde el demandado tenga su
establecimiento y, a falta de este, el de su domicilio, si careciera de domicilio
en territorio español, el del lugar del domicilio del actor”; en otras acciones
colectivas distintas de las de cesación, habrá que estar a los fueros
generales de los artículos 50 y 51 del mismo texto legal o a los especiales del
artículo 52 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (en materia de seguros y venta
de bienes muebles a plazos, el del juez del domicilio del asegurado o del
comprador o prestatario o el tribunal del domicilio de quien hubiera aceptada
la oferta, respectivamente).
La competencia territorial en caso de acumulación de acciones y en
caso de pluralidad de demandados, se regula en el artículo 53 de la Ley de
Enjuiciamiento Civil al decir:
1. Cuando se ejerciten conjuntamente varias acciones frente a una o varias
personas será tribunal competente:
1º.- El del lugar correspondiente a la acción que sea fundamento de
las demás
2º.- Aquel que deba conocer del mayor número de las acciones
acumuladas
3º.- El del lugar que corresponda a la acción más importante
cuantitativamente.
2. Cuando hubiere varios demandados y, conforme a las reglas establecidas
en este artículo y en los anteriores, pudiera corresponder la competencia
territorial a los jueces de más de un lugar, la demanda podrá presentarse
ante cualquiera de ellos, a elección del demandante.
Los criterios que enumera el artículo 53 de la LEC están establecidos
en forma escalonada, de modo de cada uno de ellos resulta de aplicación
cuando los precedentes no han permitido fijar la competencia territorial. El
artículo 53.1.1º atribuye la competencia al tribunal que conozca de la acción
que sea fundamento de las demás, lo que se acomoda a los supuestos de
acumulación accesoria, en los que la pretensión accesoria solo puede
prosperar si lo hace la principal. En casos de acumulación simple, cuando
todas las acciones acumuladas tienen el mismo rango, el anterior criterio
resulta inoperante, siendo de aplicación la regla del ordinal 2º del artículo
53.1, que atribuye la competencia al tribunal del lugar que deba conocer del
mayor numero de las acciones acumuladas. La regla prevista en el artículo
53 1. 3º para el caso de que las dos anteriores no hayan permitido fijar la
competencia territorial, prevé que será competente el tribunal del lugar que
corresponda la acción más importante cuantitativamente, y por último, el
apartado 2 del propio artículo 53 establece una cuarta norma para los casos
en que sean varios los demandados y la competencia pudiera corresponder a
los tribunales de más de un lugar, en cuyo supuesto el actor tiene la facultad
de presentar la demanda ante cualquiera de ellos.
La preferencia por un fuero u otro no se liga a la imperatividad de regla
alguna, lo que posibilita la utilización del instituto de la acumulación para
burlar una norma inderogable de competencia territorial, conducta que en
caso de entenderse contraria a la buena fe procesal según el artículo 247 de
la LEC, habría de determinar el rechazo motivado de la pretensión de
acumulación, declinando el Tribunal el conocimiento del asunto por no
resultar de aplicación el fuero invocado por la parte actora, que es quien debe
acreditar la corrección de la regla de la que se ha servido para entender que
el tribunal al que se dirige es el territorialmente competente.
Por otra parte, tras la reforma de la Ley de Enjuiciamiento Civil
operada por la Ley 39/2002 de 28 de octubre, el cauce procesal para el
ejercicio de la acción de cesación es el juicio verbal, según prevé el epígrafe
12º del artículo 250 de la LEC cuando establece que se decidirán en juicio
verbal las demandas que “supongan el ejercicio de la acción de cesación en
defensa de los intereses colectivos y difusos de los consumidores”.
Junto con la pretensión de cesación o de no reiteración de la conducta
ilícita, que constituye el objeto específico de las acciones de cesación,
pueden ejercitarse acumuladamente pretensiones restitutorias e
indemnizatorias propias de las acciones colectivas de naturaleza reparadora.
Las acciones indemnizatorias o resarcitorias deben ejercitarse en el
procedimiento que corresponda según su cuantía, de manera, que,
tratándose de cuantías superiores a los 6.000 euros, habrán de tramitarse a
través de los cauces del procedimiento ordinario, circunstancia que, en
principio, obstaría a su acumulación con la acción de cesación. Sin embargo,
este supuesto puede subsumirse en la habilitación expresa de acumulación
en una misma demanda de distintas acciones cuando así lo dispongan las
leyes, para casos determinados, conforme expresa el artículo 73.2 de la LEC.
Esta norma habilitadora sería el artículo 12.2.II de la Ley de Condiciones
Generales de Contratación, cuando establece expresamente que “a la acción
de cesación podrá acumularse, como accesoria, la de devolución de
cantidades que se hubiesen cobrado en virtud de las condiciones a que
afecte la sentencia y la de indemnización de daños y perjuicios que hubiere
causado la aplicación de dichas condiciones”.
Las acciones relativas a condiciones generales de contratación se
sustanciarán a través del juicio ordinario, según lo dispuesto en el artículo
249.1.5º de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que establece que “se decidirán en
juicio ordinario cualquiera que sea su cuantía, las demandas en que se
ejerciten acciones relativas a condiciones generales de contratación en los
casos previstos en la legislación sobre esta materia”, y en el nº 4 de ese
mismo artículo también dice que se tramitarán por el procedimiento ordinario:
“Las demandas en materia de competencia desleal, defensa de la
competencia, en aplicación de los artículos 81 y 82 del Tratado de la
Comunidad Europea o de los artículos 1 y 2 de la Ley de Defensa de la
Competencia, propiedad industrial, propiedad intelectual y publicidad,
siempre que no versen exclusivamente sobre reclamaciones de cantidad, en
cuyo caso se tramitarán por el procedimiento que les corresponda en función
de la cuantía que se reclame. No obstante, se estará a lo dispuesto en el
punto 12 del apartado 1 del artículo 250 de esta Ley cuando se trate del
ejercicio de la acción de cesación en defensa de los intereses colectivos y de
los intereses difusos de los consumidores y usuarios en materia de
publicidad.”
Aun existiendo algunas dificultades interpretativas derivadas de la falta
de sistemática interna de la normativa anterior, la necesidad de reforzar la
tutela judicial efectiva de los intereses colectivos y la economía procesal, sin
duda desaconsejan el recurso a dos procedimientos diferentes en el ejercicio
de acciones susceptibles de acumulación -el juicio verbal para el ejercicio de
la acción de cesación y el procedimiento ordinario en el caso de acciones
resarcitorias en cuantía superior a los 6.000 euros-.
En consecuencia, y conforme prevé el artículo 250.1.12º de la LEC,
habrán de tramitarse por el cauce del juicio verbal las acciones de cesación
que se ejerciten en exclusiva o aquellas a las que se acumulen acciones
indemnizatorias o resarcitorias en cuantía inferior a los 6.000 euros de
acuerdo con el apartado 2 del propio artículo 250 de la LEC, cuantías que se
calculan de acuerdo con las reglas de los artículos 251.1ª y 252.2ª de la LEC.
Sin embargo, en los supuestos en los que se ejercite la acción de cesación
junto con acciones de reclamación indemnizatoria o resarcitoria en cuantía
superior a los 6.000 euros, el trámite a seguir habrá de ser el del
procedimiento ordinario, determinado en atención a la cuantía de las
referidas reclamaciones conforme establece el artículo 249.2 de la LEC.
Este criterio hermenéutico es el que se mantiene, entre otras, en la
sentencia de la Sección Primera de la Audiencia Provincial de La Rioja de 5
de abril de 2005, nº 96, cuando establece que “…no hay ningún
inconveniente para que se acumulen las acciones, aun cuando alguna de
ellas esté sujeta a una regla de procedimiento por razón de la materia,
pudiendo alegarse para reforzar esta conclusión el contenido del número 3
del apartado 1 del artículo 73 que establece como requisito respecto de la
admisibilidad de la acumulación de acciones la circunstancia de que la Ley
no prohíba la acumulación, en los casos en que se ejerciten determinadas
acciones en razón de su materia o por razón del juicio que se haya de
seguir”. Por su parte, la sentencia de la Sección Quinta de la Audiencia
Provincial de Sevilla de 22 de enero de 2004 (AC 2004, 5), admite la
acumulación de las acciones de cesación con las indemnizatorias o
resarcitorias, señalando que el procedimiento de trámite será el que
corresponda según la cuantía de la acción resarcitoria o indemnizatoria, por
cuanto las acciones ejercitadas exceden del objeto propio de la acción de
cesación. En similar sentido, las sentencias de la Sección Quinta de la
Audiencia Provincial de Alicante de 25 de mayo de 2006, rec. 76/2006 y la
Sección Novena de la Audiencia Provincial de Valencia de 23 de junio de
2008.
La solución propuesta parece también la más acorde con el criterio
expresado en el auto de la Sección Segunda de la Audiencia Provincial de
Zaragoza de 25 de enero de 2005, rec 584/2004, que pone el acento en el
hecho de que “parece más que discutible que pueda acumularse a un Juicio
Verbal un Juicio Ordinario… al no proporcionar el primero las mismas
garantías procesales que el segundo” y la sentencia del Tribunal Supremo de
10 de abril de 2007, rec. 583/2000, cuando recuerda que no se produce
indefensión ni pérdida alguna de garantías para la parte demandada como
consecuencia de la tramitación del procedimiento por el cauce del
procedimiento ordinario -frente al trámite del antiguo juicio de cognición a que
se refería el caso concreto-, resultando que el primero permite además “una
mayor oportunidad de debate y prueba”.
E) Medidas cautelares
La Directiva 2009/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23
de abril de 2009 relativa a las acciones de cesación en materia de protección
de los intereses de los consumidores, prevé la posibilidad de solicitar
medidas cautelares en el ámbito que nos ocupa cuando en su artículo 2
establece que:
1. Los Estados miembros designarán las autoridades judiciales o
administrativas competentes para resolver en las acciones ejercitadas por las
entidades habilitadas en el sentido del artículo 3 a fin de obtener que:
a) Se ordene, con toda la diligencia debida, en su caso mediante
procedimiento de urgencia, la cesación o la prohibición de toda infracción;
En nuestro ordenamiento jurídico, tal posibilidad se contempla en el
artículo 721 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, cuyo tenor literal es el
siguiente:
1. Bajo su responsabilidad, todo actor, principal o reconvencional, podrá
solicitar del tribunal, conforme a lo dispuesto en este Título, la adopción de
las medidas cautelares que considere necesarias para asegurar la efectividad
de la tutela judicial que pudiera otorgarse en la sentencia estimatoria que se
dictare.
2. Las medidas cautelares previstas en este Título no podrán en ningún caso
ser acordadas de oficio por el tribunal, sin perjuicio de lo que se disponga
para los procesos especiales. Tampoco podrá éste acordar medidas más
gravosas que las solicitadas.
Asimismo, el artículo 728 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, establece
que:
1. Sólo podrán acordarse medidas cautelares si quien las solicita justifica,
que, en el caso de que se trate, podrían producirse durante la pendencia del
proceso, de no adoptarse las medidas solicitadas, situaciones que impidieren
o dificultaren la efectividad de la tutela que pudiere otorgarse en una eventual
sentencia estimatoria.
No se acordarán medidas cautelares cuando con ellas se pretenda alterar
situaciones de hecho consentidas por el solicitante durante largo tiempo,
salvo que éste justifique cumplidamente las razones por las cuales dichas
medidas no se han solicitado hasta entonces.
2. El solicitante de medidas cautelares también habrá de presentar los datos,
argumentos y justificaciones documentales que conduzcan a fundar, por
parte del tribunal, sin prejuzgar el fondo del asunto, un juicio provisional e
indiciario favorable al fundamento de su pretensión. En defecto de
justificación documental, el solicitante podrá ofre cerla por otros medios.
3. Salvo que expresamente se disponga otra cosa, el solicitante de la medida
cautelar deberá prestar caución suficiente para responder, de manera rápida
y efectiva, de los daños y perjuicios que la adopción de la medida cautelar
pudiera causar al patrimonio del demandado.
El tribunal determinará la caución atendiendo a la naturaleza y contenido de
la pretensión y a la valoración que realice, según el apartado anterior, sobre
el fundamento de la solicitud de la medida.
La caución a que se refiere el párrafo anterior podrá otorgarse en cualquiera
de las formas previstas en el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 529.
En los procedimientos en los que se ejercite una acción de cesación en
defensa de los intereses colectivos y de los intereses difusos de los
consumidores y usuarios, el Tribunal podrá dispensar al solicitante de la
medida cautelar del deber de prestar caución, atendidas las circunstancias
del caso, así como la entidad económica y la repercusión social de los
distintos intereses afectados.
Dada la naturaleza de las pretensión principal para la que se solicitan
las medidas cautelares, resultan de aplicación el párrafo segundo del número
2 del artículo 732 de la LEC, cuyo tenor establece que “cuando las medidas
cautelares se soliciten en relación con procesos incoados por demandas en
que se pretende la prohibición o cesación de actividades ilícitas, también
podrá proponerse que, con carácter urgente y sin dar traslado del escrito de
solicitud, requiera los informes y ordene las investigaciones que el solicitando
no pueda aportar o llevar a cabo y que resulten necesarias para resolver
sobre la solicitud”, de modo que junto a su solicitud de medidas cautelares,
puede proponerse al tribunal que con carácter urgente y sin dar conocimiento
de ello al demandado, se lleven a cabo aquellas investigaciones que el
solicitante no pudiera efectuar por si, señalándose el tipo concreto de
actuaciones que se pretende que el juzgado lleva a efecto.
En consecuencia, los Sres. Fiscales, en el marco de los
procedimientos a que se refiere la presente Circular en los que intervengan,
solicitarán ante el órgano judicial la adopción de las medidas cautelares a
que se refieren los anteriores preceptos, siempre y cuando sea preciso para
garantizar la tutela judicial efectiva de consumidores y usuarios y la defensa
del interés social
F) Intervenciones sobrevenidas
La intervención procesal está prevista, con carácter general en el
artículo 13 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, cuando establece que:
1. Mientras se encuentre pendiente un proceso, podrá ser admitido como
demandante o demandado, quien acredite tener interés directo y legítimo en
el resultado del pleito.
En particular, cualquier consumidor o usuario podrá intervenir en los
procesos instados por las entidades legalmente reconocidas para la defensa
de los intereses de aquéllos.
2. La solicitud de intervención no suspenderá el curso del procedimiento. El
tribunal resolverá por medio de auto, previa audiencia de las partes
personadas, en el plazo común de diez días.
3. Admitida la intervención, no se retrotraerán las actuaciones, pero el
interviniente será considerado parte en el proceso a todos los efectos y podrá
defender las pretensiones formuladas por su litisconsorte o las que el propio
interviniente formule, si tuviere oportunidad procesal para ello, aunque su
litisconsorte renuncie, se allane, desista o se aparte del procedimiento por
cualquier otra causa.
También se permitirán al interviniente las alegaciones necesarias para su
defensa, que no hubiere efectuado por corresponder a momentos procesales
anteriores a su admisión en el proceso. De estas alegaciones se dará
traslado, en todo caso, a las demás partes, por plazo de cinco días.
El interviniente podrá, asimismo, utilizar los recursos que procedan contra las
resoluciones que estime perjudiciales a su interés, aunque las consienta su
litisconsorte.
Además el precepto anterior habrá que complementarse con lo
dispuesto en el artículo 15 de la Ley de Enjuiciamiento Civil que establece:
1. En los procesos promovidos por asociaciones o entidades constituidas
para la protección de los derechos e intereses de los consumidores y
usuarios, o por los grupos de afectados, se llamará al proceso a quienes
tengan la condición de perjudicados por haber sido consumidores del
producto o usuarios del servicio que dio origen al proceso, para que hagan
valer su derecho o interés individual.
Este llamamiento se hará publicando la admisión de la demanda en medios
de comunicación con difusión en el ámbito territorial en el que se haya
manifestado la lesión de aquellos derechos o intereses.
El Ministerio Fiscal será parte en estos procesos cuando el interés social lo
justifique. El tribunal que conozca de alguno de es tos procesos comunicará
su iniciación al Ministerio Fiscal para que valore la posibilidad de su
personación.
2. Cuando se trate de un proceso en el que estén determinados o sean
fácilmente determinables los perjudicados por el hecho dañoso, el
demandante o demandantes deberán haber comunicado previamente la
presentación de la demanda a todos los interesados. En este caso, tras el
llamamiento, el consumidor o usuario podrá intervenir en el proceso en
cualquier momento, pero sólo podrá realizar los actos procesales que no
hubieran precluido.
3. Cuando se trate de un proceso en el que el hecho dañoso perjudique a
una pluralidad de personas indeterminadas o de difícil determinación, el
llamamiento suspenderá el curso del proceso por un plazo que no excederá
de dos meses y que se determinará en cada caso atendiendo a las
circunstancias o complejidad del hecho y a las dificultades de determinación
y localización de los perjudicados. El proceso se reanudará con la
intervención de todos aquellos consumidores que hayan acudido al
llamamiento, no admitiéndose la personación individual de consumidores o
usuarios en un momento posterior, sin perjuicio de que éstos puedan hacer
valer sus derechos o intereses conforme a lo dispuesto en los artículos 221 y
519 de esta Ley.
4. Quedan exceptuados de lo dispuesto en los apartados anteriores los
procesos iniciados mediante el ejercicio de una acción de cesación para la
defensa de los intereses colectivos y de los intereses difusos de los
consumidores y usuarios.
Y el artículo 54 del Texto Refundido de la Ley de Consumidores y
Usuarios prevé respecto de las acciones de cesación que:
2. Todas las entidades citadas en el apartado anterior podrán personarse en
los procesos promovidos por otra cualquiera de ellas, si lo estiman oportuno
para la defensa de los intereses que representan.
Así pues, el consumidor o usuario individual que quiera intervenir en
un proceso colectivo tras la publicidad de la admisión de la demanda deberá
acreditar su interés legítimo como tal consumidor del bien, servicio o producto
objeto del proceso. Si se trata de consumidores determinados o
determinables, ni el llamamiento ni la presentación de la solicitud de
intervención suspenderán el procedimiento conforme al tenor del artículo 13.2
de la LEC; por contra, si se trata de consumidores indeterminados, se prevé
la suspensión a partir del llamamiento o publicidad de la admisión de la
demanda, que puede durar un plazo máximo de dos meses, preclusivo para
la personación de los afectados conforme al artículo 15.3 de la LEC. Admitida
la intervención, la regla general del artículo 13 es la no retroacción de
actuaciones, regla que se reitera en el artículo 15.2 y se omite en el artículo
15.3 puesto que al suspenderse el proceso por un máximo de dos meses no
habrá precluido ninguna actuación procesal para el futuro interviniente.
Como hemos anticipado, el apartado cuarto del artículo 15 establece
que cuando se ejercite una acción de cesación, no será preceptiva la
comunicación personal de la demanda antes de su interposición a los
perjudicados determinados o fácilmente determinables por el hecho dañoso,
ni tampoco la publicación de la admisión de las misma para que intervengan
si lo consideran conveniente; en el caso de consumidores indeterminados,
tampoco será preceptiva la publicación de la admisión y posterior suspensión
por un plazo máximo de dos meses para su posible intervención. Así pues,
en la acción de cesación, salvo los casos puntuales en los que los afectados
por el hecho dañoso estén legitimados para iniciar el proceso -como por
ejemplo, en materia de publicidad de medicamentos de uso humano o de
comercio electrónico-, en el resto de los supuestos, si los afectados no están
legitimados para iniciarlo, tampoco lo estarán para intervenir en el
procedimiento promovido por quien si lo estuviera.
No obstante, conviene subrayar que en caso de ejercitarse
acumuladamente la acción de cesación y las acciones indemnizatorias o
restitutorias, debe permitirse la intervención de los consumidores y usuarios
perjudicados por la conducta de que se trate, a través de los cauces
habilitados por el artículo 15 de la LEC.
G) Legitimación pasiva
Ninguno de los preceptos que regulan la acción de cesación en el
TRLGDCU efectúa previsión expresa respecto de la legitimación pasiva, que
sin embargo, resulta definida con claridad partiendo del tenor del artículo 53
del Texto Refundido, que en materia de condiciones generales abusivas,
determina que lo serán los empresarios que eventualmente las utilicen o
recomienden su utilización, y en el caso de los apartados 1º y 3º del artículo
54, -la llamada acción de cesación genérica-, lo serán los empresarios y
profesionales que realicen conductas que supongan la vulneración de
derechos o intereses colectivos o difusos de los consumidores y usuarios.
Tampoco el TRLGDCU prevé expresamente la legitimación pasiva
conjunta de varios empresarios o profesionales, lo que no constituye un
obstáculo a la aplicación del artículo 72 de la LEC a tenor del cual “podrán
acumularse , ejercitándose simultáneamente, las acciones que uno tenga
contra varios sujetos o varios contra uno, siempre que entre estas acciones
exista un nexo por razón del título o causa de pedir, precisando el parrado 2º
que “se entenderá que el titulo o causa de pedir es idéntico o conexo cuando
las acciones se funden en los mismos hechos”.
H) Sentencia y extensión de la cosa juzgada material. El incidente del
artículo 519 de la LEC.
Bajo la rúbrica Sentencias dictadas en procesos promovidos por
asociaciones de consumidores o usuarios, el artículo 221 de la Ley de
Enjuiciamiento Civil, se establece que:
1. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, las sentencias
dictadas a consecuencia de demandas interpuestas por asociaciones de
consumidores o usuarios con la legitimación a que se refiere el artículo 11 de
esta Ley estarán sujetas a las siguientes reglas:
1ª. Si se hubiere pretendido una condena dineraria, de hacer, no hacer
o dar cosa específica o genérica, la sentencia estimatoria determinará
individualmente los consumidores y usuarios que, conforme a las leyes sobre
su protección, han de entenderse beneficiados por la condena.
Cuando la determinación individual no sea posible, la sentencia
establecerá los datos, características y requisitos necesarios para poder
exigir el pago y, en su caso, instar la ejecución o intervenir en ella, si la
instara la asociación demandante.
2ª. Si, como presupuesto de la condena o como pronunciamiento
principal o único, se declarara ilícita o no conforme a la ley una determinada
actividad o conducta, la sentencia determinará si, conforme a la legislación
de protección a los consumidores y usuarios, la declaración ha de surtir
efectos procesales no limitados a quienes hayan sido partes en el proceso
correspondiente.
3ª. Si se hubieren personado consumidores o usuarios determinados,
la sentencia habrá de pronunciarse expresamente sobre sus pretensiones.
2. En las sentencias estimatorias de una acción de cesación en defensa de
los intereses colectivos y de los intereses difusos de los consumidores y
usuarios el Tribunal, si lo estima procedente, y con cargo al demandado,
podrá acordar la publicación total o parcial de la sentencia o, cuando los
efectos de la infracción puedan mantenerse a lo largo del tiempo, una
declaración rectificadora”.
Así pues, si se hubieran personado consumidores o usuarios
determinados conforme a lo previsto en el artículo 15 de la LEC, la sentencia
habrá de pronunciarse expresamente sobre sus pretensiones conforme a lo
previsto en el articulo 221.1.3ª de la LEC; además, deberá la sentencia
determinar su alcance ultra partes, y si ha de surtir efectos procesales frente
a quienes no hayan sido parte en el proceso, conforme al artículo 221.1.2ª de
la LEC; en el caso de que se hubiera ejercitado una pretensión acumulada a
la acción de cesación interesando una prestación dineraria, de hacer, no
hacer o de dar cosas especifica o genérica, la resolución determinará
individualmente los consumidores beneficiados, y en caso de no ser posible,
las características y requisitos que deban reunir quienes puedan exigir el
pago o instar la ejecución de la sentencia.
Sin embargo, y como ya se hizo notar en el informe del Consejo Fiscal
al Anteproyecto de Ley de Contratos de Crédito al Consumo emitido por éste
órgano colegiado en el mes de mayo de 2010, el artículo 221 de la LEC
plantea problemas en cuanto a la determinación de su ámbito de aplicación.
Como hemos visto, la literalidad de su rúbrica únicamente se refiere a los
procesos promovidos por asociaciones de consumidores y usuarios, de
dónde parece desprenderse que sus previsiones sólo son aplicables en ese
concreto supuesto, de modo que los afectados no litigantes no pueden
beneficiarse de la sentencia estimatoria que se obtenga a resultas de un
proceso iniciado por un legitimado distinto a la asociación de consumidores y
usuarios. Esta interpretación, que sin duda es la más próxima a la literalidad
de la norma, resulta de todo punto contraria a su espíritu por cuanto
carecería de sentido y de virtualidad práctica que se atribuya la legitimación
para promover estos procesos a otros entes distintos a la asociación, si
finalmente no se otorga a los afectados por el hecho dañoso la posibilidad de
obtener una sentencia que beneficie a todos los damnificados, hayan o no
intervenido en el proceso.
En consecuencia, el informe del Consejo Fiscal aconsejaba que se
abordara una sencilla reforma de la rúbrica y el apartado primero del artículo
221 de la LEC -bien suprimiendo la referencia exclusiva a las asociaciones –
de consumidores y usuarios, bien ampliando dicha mención expresa en
cuanto al resto de legitimados del artículo 11 en relación con el 6.1.8º del
mismo texto legal-, de modo que resulten eliminadas las disfunciones
exegéticas apuntadas consecuencia de la actual dicción del precepto,
reforma que hasta este momento no se ha llevado a cabo, si bien y aun a
pesar de ello, se entiende que la exegesis actual del precepto debe ajustarse
al espíritu de la norma apuntado más arriba.
Por otra parte, y como también hacia constar el Consejo Fiscal, el
ámbito de aplicación del artículo 221 de la LEC precisaría de una segunda
matización, ésta vez en sentido inverso. El artículo 11 de la LEC establece
que las asociaciones de consumidores gozan de legitimación para litigar en
defensa de sus propios derechos e intereses, los de sus asociados y los
generales o supraindividuales. Sin embargo, el artículo 221 no prevé ninguna
limitación en cuanto a la extensión de sus propios efectos, pese a que los
mismos no debieran ampliarse a los casos en que las asociaciones de
consumidores litiguen en el ejercicio de su legitimación ordinaria, es decir, en
defensa de sus propios intereses o derechos corporativos. Se aconsejaba por
tanto acotar la extensión de esos efectos en los procedimientos iniciados por
asociaciones de consumidores, cuando estas litiguen en defensa de un
número representativo de sus asociados o en defensa de derechos generales
o supraindividuales.
Además, el articulo 221.1 2ª LEC establece que “si, como presupuesto
de la condena o como pronunciamiento principal o único, se declarara ilícita o
no conforme a la ley una determinada actividad o conducta, la sentencia
determinará, si conforme a la legislación de protección de los consumidores y
usuarios, la declaración ha de surtir efectos procesales no limitados a
quienes hayan sido partes en el proceso correspondiente” mientras el
precepto del 222.3.I) in fine prevé que “la cosa juzgada afectará a las partes
del proceso en que se dicte […] así como a los sujetos no litigantes, titulares
de los derechos que fundamenten la legitimación de las partes conforme a lo
previsto en el artículo 11 de esta ley”.
A la vista de estos dos preceptos, un importante sector de la doctrina
ha advertido del solapamiento o aparente contradicción existente entre
ambos, por cuanto los efectos procesales a que se refiere la regla 2ª del
artículo 221.1 de la LEC no pueden ser otros que los de la cosa juzgada
material de la sentencia –de los que ya se ocupa el artículo 222- y los
terceros que se pueden ver afectados por los mismos son los consumidores
o usuarios no litigantes pero interesados en aquel proceso.
Algunos autores entienden, sin embargo, que la regla 2ª del artículo
221.1 no se refiere a los efectos de la cosa juzgada material, de la que se
ocupa el artículo 222, y no estaría pensada para extender dichos efectos a
los consumidores y usuarios no litigantes en la posición activa, de lo que se
ocupa específicamente el articulo 222.3 I), sino que podría referirse a otros
eventuales demandados, de forma que, en el caso de que la sentencia, por
ejemplo, declarare nula una condición general de contratación, pudiera
producir efectos erga omnes, resultando que otros empresarios no
demandados tampoco podrían insertarla en sus contratos. Sin embargo, esta
interpretación vulnera frontalmente el principio de audiencia y la interdicción
de la indefensión, sin que tan grave efecto pueda evitarse garantizando a
estos eventuales demandados la misma publicidad del proceso que
establece la LEC en el artículo 15 para los demandantes, supuesto que por
otra parte, no está previsto en la redacción actual de dicho precepto.
Como bien se indicaba en el informe del Consejo Fiscal, la única
interpretación posible de las dos normas aludidas conforme a su tenor literal
actual resulta generadora de cierta inseguridad jurídica, lo que por sí sólo
justifica su reforma. En ese sentido, se proponía al legislador la inclusión de
una precisión acerca de cuál sea el ámbito de aplicación específico del
artículo 221.2ª de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y en caso de que el precepto
se refiera -constituyendo esta la exégesis más correcta- a la cosa juzgada
material en los procedimientos en los que se ejerciten acciones colectivas,
debería entonces suprimirse el tenor del apartado 3º in fine del artículo 222 o
al menos matizarse su contenido haciendo uso, por ejemplo, de una cláusula
de remisión con el texto siguiente “sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo
221.1.2º”, de modo que la cosa juzgada en esos supuestos surta efectos más
allá de las partes en el procedimiento no en todo caso, sino tan solo en los
supuestos en que así se determine en la propia resolución (221.2ª LEC).
Por otra parte, resulta obvio que la tutela jurisdiccional de los intereses
de consumidores y usuarios no se agota con la mera obtención de una
sentencia de condena, puesto que en ocasiones será necesario acudir a un
proceso ejecutivo para hacer ejecutar lo juzgado.
En primer término, las sentencias declarativas, agotan su eficacia en la
mera declaración contenida en la misma, por lo que conforme al artículo 521
de la LEC, no se despachará ejecución de ellas. En cuanto a las sentencias
firmes de condena donde no se determina su ámbito subjetivo u objetivo, si
existen especialidades en cuanto a su cumplimiento, previstas en el artículo
519 de la LEC, que se refieren tanto al cumplimiento voluntario de la
sentencia como a los casos en que, en ausencia de cumplimiento voluntario,
sea preciso acudir al proceso de ejecución, por cuanto en dicho incidente el
consumidor individual que reúna los datos, características y requisito
especificados en las sentencia de condena “abierta”, pueda ser reconocido
como tal beneficiario de dicha sentencia, y en consecuencia, exigir del
condenado el cumplimiento de la misma.
Así pues, cuando la sentencia estimatoria de las pretensiones de
cesación y de condena no contenga una determinación individual de los
beneficiarios, se estará a lo dispuesto en el articulo artículo 519 de la Ley de
Enjuiciamiento Civil, según el cual “cuando las sentencias de condena a que
se refiere la regla primera del artículo 221 no hubiesen determinado los
consumidores o usuarios individuales beneficiados por aquélla, el tribunal
competente para la ejecución, a solicitud de uno o varios interesados y con
audiencia del condenado, dictará auto en que resolverá si, según los datos,
características y requisitos establecidos en la sentencia, reconoce a los
solicitantes como beneficiarios de la condena. Con testimonio de este auto,
los sujetos reconocidos podrán instar la ejecución”.
Aun cuando el precepto se halla ubicado entre las disposiciones
legales del proceso de ejecución, no lo es en puridad por cuanto el artículo
221, del que trae causa el 519, dispone que los requisitos, datos y
características establecidos en la sentencia sirven tanto para exigir el pago o
cumplimiento, como para instar la ejecución, y el propio artículo 519
establece que el testimonio del auto dictado permite a los sujetos
reconocidos en el mismo instar la ejecución, de modo que es obvio que el
incidente se realiza fuera del proceso de ejecución, y tampoco forma parte
del proceso de declaración, puesto que la sentencia ya está dictada. Se
prevé de este modo un titulo ejecutivo complejo, compuesto por la sentencia
de condena a la que se suma el auto que reconoce al consumidor individual
como beneficiario de la misma. Así pues, el incidente se considera
declarativo de ampliación subjetiva de la parte dispositiva de la sentencia de
condena en la que no se ha efectuado la determinación individualizada de los
beneficiarios.
La competencia para conocer del incidente, según reza el artículo 519
de la LEC es del tribunal competente para la ejecución, que no es otro que el
órgano que dictó la sentencia en primera instancia. El precepto se limita a
establecer como únicos trámites procedimentales la solicitud de los
interesados y la audiencia del condenado, aun cuando en algunos supuestos
debería llevarse a efecto actividad probatoria conforme al artículo 387 y
siguientes de la LEC sobre cuestiones incidentales, con celebración de vista,
practica de prueba y auto.
En cuanto respecta a la liquidación de daños y perjuicios, el artículo
519 no parece estar pensado para supuestos en que haga falta una
liquidación de daños y perjuicios en toda regla. En ese caso, parece
adecuada la vía prevista en los artículos 712 y siguientes de la LEC aun
cuando se trata de un procedimiento a utilizar cuando deba fijarse la cantidad
debida en la ejecución forzosa, y en este caso, aun no estamos en puridad
en un procedimiento de ejecución. Sin embargo, es este mismo
procedimiento el que se utiliza para fijar la cuantía de la indemnización en
caso de medidas cautelares “injustificadas”, es decir, aquellas que fueron
adoptadas en un proceso que termina por sentencia firme absolutoria, y en
estos casos tampoco se está técnicamente ante una ejecución.
En relación con esta cuestión, existe una experiencia pionera en la
Fiscalía de Córdoba, en la que en el marco del Procedimiento número
1544/2007 del Juzgado de Primera Instancia nº 1 de Córdoba, el Fiscal ha
instado la ejecución en beneficio de los consumidores y usuarios, siendo
resuelta la cuestión por la Sección Primera de la Audiencia Provincial de
Córdoba en el Auto nº 367/09, acogiendo la solicitud del Ministerio Fiscal en
lo que respecta a la concesión de las diligencias que se habían pedido en
beneficio y en defensa de los consumidores y usuarios. Esta intervención
está estatutariamente avalada por las previsiones del ordinal 9 del artículo 3
del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal en el que se encomienda al Fiscal
la función de “Velar por el cumplimiento de las resoluciones judiciales que
afecten al interés público y social.”
En las sentencias estimatorias de una acción de cesación el Tribunal
puede, si lo estima procedente y con cargo al demandado, acordar la
publicación total o parcial de la sentencia, o cuando los efectos de la
infracción puedan mantenerse a lo largo del tiempo, una declaración
rectificadora. Además, en dichas sentencias se impondrá una multa coercitiva
que oscilará entre los 600 y 60.000 euros por cada día de retraso en la
ejecución de la resolución judicial, durante el plazo señalado en la sentencia
y según la naturaleza e importancia del daño producido y la capacidad
económica del condenado. Dicha multa deberá ser ingresada en el Tesoro
Público conforme al artículo 711.2 de la LEC, y tiene como finalidad evitar las
dilaciones en las que pudiera incurrir el demandado a la hora de proceder a
su cumplimiento. Plantear una demanda ejecutiva por incumplimiento de ese
pronunciamiento produce la imposición de la citada multa por el importe
adecuado al tiempo de incumplimiento, que en caso de no hacerse efectiva
voluntariamente, dará lugar a su exacción por la vía de apremio.
V. CONCLUSIONES
PRIMERA. El Ministerio Fiscal aparece legitimado en el TRLGDCU, en
la LEC y en diferentes normas sectoriales en materia de consumo para tomar
la iniciativa en el ejercicio de la acción colectiva de cesación. Asimismo y
conforme a lo previsto en el artículo 16 de la LCGC y en ese específico
contexto, el Fiscal está legitimado para el ejercicio de todas las acciones
previstas en el artículo 12 del mismo texto legal, que incluye las acciones
accesorias de devolución de cantidades y la de indemnización de daños y
perjuicios. Además, de conformidad con el articulo 15.1 párrafo segundo de
la LEC, el Fiscal podrá personarse y ser parte en los procedimientos a que se
refiere el párrafo primero del mismo precepto, y conforme a lo previsto en el
artículo 54 del TRLGDCU, podrá personarse y ser parte en defensa del
interés social en los procedimientos colectivos iniciados por los respectivos
legitimados en cada caso.
En consecuencia y en lo sucesivo, los Sres. Fiscales habrán de velar en
primer término porque los Juzgados cumplan con las previsiones de
comunicación previstas en el artículo 15.1 párrafo segundo de la Ley de
Enjuiciamiento Civil, a cuyo fin los Sres. Fiscales Jefes territoriales dirigirán las
oportunas comunicaciones a los Juzgados Decanos y /o Presidentes de las
Audiencias Provinciales.
Así mismo, los Sres. Fiscales procederán a ejercitar la acción de
cesación en defensa de los intereses de consumidores y usuarios, y se
personarán en los procedimientos en trámite de los que tengan conocimiento y
en los que se hayan ejercitado acciones colectivas, siempre y cuando se
considere que pudiera verse comprometido el interés social.
En todas aquellas Fiscalías Territoriales cuyo volumen de trabajo lo
justifique, el Fiscal Jefe habrá de designar un Fiscal encargado de la
coordinación de las diligencias informativas y los procedimientos judiciales de
esta naturaleza en el ámbito civil, a fin de facilitar su registro y el seguimiento
de las intervenciones del Ministerio Público y de las resoluciones que los
órganos judiciales adopten en los procedimientos relativos a acciones
colectivas en los que se vean afectados los intereses generales.
SEGUNDA. Con la finalidad de preparar los procedimientos a que se
refiere la presente Circular, el Fiscal puede incoar, conforme prevé el párrafo
último del artículo 5 del EOMF, diligencias preprocesales, que según el tenor
literal del precepto, están encaminadas a facilitar el ejercicio de las demás
funciones que [al Fiscal] le atribuye el ordenamiento jurídico.
TERCERA. Los Fiscales Superiores deberán mantener reuniones
periódicas con las autoridades autonómicas de consumo, y los Fiscales Jefes
de las diferentes Fiscalías Territoriales, Provinciales y de Área, con las de
ámbito provincial y municipal, a fin de coordinar esfuerzos e intercambiar
pareceres sobre las posibles líneas de actuación ante los comportamientos
eventualmente lesivos para los intereses de consumidores y usuarios que
presenten mayor incidencia en el ámbito territorial de sus respectivas Fiscalías.
Del contenido y resultados de estas reuniones deberá darse cuenta
semestralmente, a través del Fiscal Superior de cada Comunidad Autónoma, al
Fiscal de Sala de lo Civil del Tribunal Supremo.
Asimismo, se establecerán canales de diálogo y colaboración entre las
diferentes Fiscalías Territoriales y las asociaciones de consumidores y
usuarios, lo que facilitará que el Fiscal permanezca puntualmente informado de
aquellas prácticas que pudiera resultar más gravemente lesivas para los
derechos de aquellos.
Tanto las diferentes administraciones como las asociaciones de
consumidores y usuarios o estos últimos de forma directa, pueden hacer llegar
al Ministerio Fiscal sus denuncias en relación con aquellas conductas que
consideren potencial o efectivamente lesivas para sus intereses, a fin de que el
Fiscal adopte las medidas que considere oportunas dentro del ámbito de sus
competencias y/o proceda a ejercitar la acción de cesación, en los términos a
que se ha hecho referencia en la presente Circular.
CUARTA. También con periodicidad semestral, deberá remitirse al Fiscal
de Sala de lo Civil del Tribunal Supremo una relación de las diligencias
informativas incoadas, de las demandas presentadas en defensa de los
derechos de los consumidores y usuarios, de los procesos en que se haya
personado el Fiscal pese a no haber formulado la demanda, así como de todos
los procesos judiciales en curso en defensa de intereses supraindividuales de
los que se tenga constancia, especificando el trámite en que se encuentran, así
como las sentencias u otras resoluciones que les pongan fin, además de
cuantas sugerencias se estimen de interés.
Asimismo, la materia a la que se refiere la presente Circular será objeto
de obligado y especifico tratamiento en las Memorias de las diferentes Fiscalías
Territoriales a fin de hacer posible su ulterior reflejo en la Memoria de la Fiscalía
General, lo que permitirá conocer el alcance y magnitud de los problemas que
puedan plantearse, sus posibles causas, las iniciativas legislativas o de
cualquier otro orden adoptadas en relación con este área, y las disfunciones
legales o de cualquier otra naturaleza detectadas con carácter general o en el
seno de los concretos procedimientos en trámite.
QUINTA. Las acciones de cesación que se ejerciten en exclusiva
deberán tramitarse en el marco del juicio verbal conforme prevé el artículo
250.1.12º de la LEC. En este mismo procedimiento se ejercitarán las
acciones de cesación a las que se acumulen otras indemnizatorias o
resarcitorias en cuantía inferior a los 6.000 euros.
Sin embargo, y a fin de mejor garantizar la tutela judicial efectiva y la
economía procesal en el ámbito de la defensa de los intereses colectivos, en
los casos en los que se ejercite la acción de cesación junto con acciones de
reclamación indemnizatoria o resarcitoria en cuantía superior a los 6.000
euros, el trámite a seguir será el del procedimiento ordinario, sin que ello
suponga merma alguna para las garantías del demandado, que se verá
beneficiado por las mayores oportunidades de debate y prueba que ofrece
dicho procedimiento.
SEXTA. En el marco de los procedimientos a que se refiere la
presente Circular en los que intervengan, los Sres. Fiscales solicitarán ante
órgano judicial la adopción de las medidas cautelares en los términos a que
se hace referencia en los artículos 721, 728 y 732 de la LEC, siempre y
cuando ello sea preciso para garantizar la tutela judicial efectiva de
consumidores y usuarios y la defensa del interés social
SÉPTIMA. En los casos en los que el Fiscal asuma la condición de
demandado en el procedimiento, permanece en vigor el criterio expresado en
la Circular de la Fiscalía General del Estado número 1/2001 de 5 de abril
sobre la incidencia de la nueva LEC en la intervención del Fiscal en los
procesos civiles, que instaba a los Sres. Fiscales a poner los medios
oportunos para intentar que su contestación a la demanda se efectúe previo
conocimiento de la postura del demandado. En el caso de que se les hubiera
conferido un traslado de la demanda simultáneo con el demandado, habrán
de limitarse a abordar las cuestiones procesales (art. 405.1 y 3) y a admitir
únicamente los hechos aducidos por el actor que resulten acreditados por la
prueba propuesta (art. 405.2), solicitando, dentro del plazo otorgado, un
nuevo traslado para dictaminar conjuntamente sobre la demanda y la
contestación. En el supuesto de que dicho traslado no les sea conferido,
fijarán su posición definitiva en cuando al fondo en la comparecencia o vista
posterior.
OCTAVA. En relación con lo previsto en los artículos 221 y 222 de la
LEC y en tanto no se produzcan las reformas legislativas a que se hace
referencia en el apartado IV. H) de la presente Circular, los Sres. Fiscales se
atendrán a la interpretación que de dichos preceptos se efectúa en el informe
del Consejo Fiscal al Anteproyecto de Ley de Contratos de Crédito al
Consumo, exégesis a la que se hace cumplida referencia en el presente
documento.
En virtud de lo expuesto, insto encarecidamente a los Sres. Fiscales al
cumplimiento de la presente Circular, a cuyo fin deberán atenerse en lo
sucesivo a las pautas de actuación que en la misma se establecen.
Madrid, 19 de noviembre de 2010
FISCAL GENERAL DEL ESTADO
EXCMOS. /ILMOS. SRES. FISCALES JEFES.
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