LAS CORTES GENERALES. ELAVORACIÓN DE LEYES

A.- INTRODUCCIÓN.

     El artículo 66 de la C.E configura nuestro Parlamento como un sistema bicameral ( Congreso y Senado), aspecto por otro lado de larga tradición en España, tal suerte que el Senado según el artículo 67 se constituye en el órgano de representación territorial siendo el Congreso de los Diputados el órgano de representación popular y ello es así  hasta el punto de que difiere el sistema de elección en una y otra cámara.

     Por ello el sistema electoral en cada caso es distinto ya que el Senado  se forma de representantes de los Parlamentos de las Comunidades Autónomas.

     Podemos afirmar sin embargo que se trata de un bicameralismo  imperfecto y desequilibrado donde además de tener cada órgano  unas funciones diferentes en algunos casos  el peso del Congreso sobre el Senado descompensa el sistema, por ejemplo:

a.-  Congreso: tiene atribuidas la investidura del Presidente del Gobierno, mociones de censura en exigencia de responsabilidad al mismo, autorización para la celebración de Tratados Internacionales  que obliguen al Estado con terceros, la elección de miembros constitucionales ( 8 del tribunal Constitucional, todos los vocales del Consejo General del Poder Judicial, el Defensor del Pueblo, miembros del Tribunal de Cuentas etc.).

b.-  Senado: Tiene atribuidas en exclusividad la competencia para instar al Gobierno a que obligue a las Comunidades Autónomas al cumplimiento de sus obligaciones constitucionales, algo para lo que el Congreso no tiene ningún papel.

     Pero la mayoría de las competencias son compartidas con el Congreso en condiciones de desigualdad, por ejemplo: el Congreso puede levantar el veto del Senado por mayoría simple de las enmiendas.

     Esta asimetría del sistema bicameral español tiene su origen en el artículo 2 de la Constitución o principio dispositivo en el cual el constituyente no dibujó el mapa de distribución territorial , dejando a la voluntad de los territorios el acceso a las Autonomías.

B.-  ESTRUCTURA INTERNA DE LAS CAMARAS.

     Las cámaras las integran todos los Diputados electos quienes dado el estado de Partidos y Pluralismo Político que impera en nuestro Estado Social y Democrático de derecho se organizan en grupos Parlamentarios, bajo criterios de disciplina y coordinación:

 

 

 

 

a.-  El Presidente:

     Ostente la representación individual de la Cámara, es elegido por el Pleno de la Cámara y dirige los debates y dicta resoluciones con carácter general que sin pretender ser normativas deberán contar con el acuerdo de la Mesa y Junta de Portavoces.

b.-  La Mesa:

     Está integrada por el Presidente, 4 Vicepresidentes y 4 Secretarios cuya misión es ser el órgano colegiado de la Cámara, su función básica consiste en  calificar y admitir a trámite los escritos de naturaleza parlamentaria.

c.-  Junta de Portavoces:

     Integrada por los portavoces de cada grupo parlamentario y su función principal es ostentar la facultad de acuerdo con el Presidente de la Cámara y establecer el orden del día del Pleno.

d.-  Comisiones Parlamentarias:

     Integradas por un número variable de Diputados en atención a la representación proporcional de cada uno de ellos, son de dos tipos:

a.-  Comisiones permanentes que a su vez pueden ser legislativas o no legislativas.

b.-  Comisiones no permanentes para asuntos concretos.

e.-  Pleno de la Cámara:

     Integrado por todos los Diputados electos en la Legislatura en ambas Cámaras, Sus funciones son las más importantes del Parlamento.

f.-  Diputación Permanente.

Su función consiste en que no existan vacíos de poder cuando se produce la disolución parlamentaria o en los periodos de vacaciones de las sesiones.

 

C.-  CARACTERISTICAS FUNDAMENTALES Y COMPETENCIA

     Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado.

     Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución.

     Las Cortes Generales son inviolables.

      Nadie podrá ser miembro de las dos Cámaras simultáneamente, ni acumular el acta de una Asamblea de Comunidad Autónoma con la de Diputado al Congreso.

     Los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo.

     Las reuniones de Parlamentarios  que se celebren sin convocatoria reglamentaria no vincularán a las Cámaras, y no podrán ejercer sus funciones ni ostentar sus privilegios

 

El Congreso

      El Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en los términos que establezca la ley.

     La circunscripción electoral es la provincia. Las poblaciones de Ceuta y Melliza estarán representadas cada una de ellas por un Diputado. La ley distribuirá el número total de Diputados, asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la población.

     La elección se verificará en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional ( D´HONT ).

     El Congreso es elegido por cuatro años. El mandato de los Diputados  termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara.

     Son electores y elegibles todos los españoles que estén en pleno uso de sus derechos políticos. La  ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio de España.

     Las elecciones tendrán lugar entre los treinta días y sesenta días desde la terminación del mandato. El Congreso electo deberá ser convocado dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de las elecciones.

El Senado

 

    El Senado es la Cámara de representación territorial.

     En cada provincia se elegirán  cuatro Senadores por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto por los votantes de cada una de ellas, en los términos que señale una ley orgánica.

     En las provincias insulares, cada isla o agrupación de ellas, con Cabildo o Consejo Insular, constituirá  una circunscripción a efectos de elección de Senadores, correspondiendo  tres a cada una de las islas mayores – Gran Canaria, Mallorca y Tenerife – y uno a cada una de las siguientes islas o agrupaciones: Ibiza – Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma.

Las poblaciones de Ceuta y Melilla elegirán cada una de ellas dos Senadores.

     Las Comunidades Autónomas designarán además un Senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. La designación corresponderá a la asamblea legislativa o, en su defecto, al órgano colegiado superior de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo que establezcan los Estatutos, que asegurarán, en todo caso, la adecuada representación proporcional.

     El Senado es elegido por cuatro años. El mandato de los Senadores termina cuatro años después de su elección  o el día de la disolución de la Cámara.

 

Casos de inelegibilidad o incompatibilidad de Diputados y Senadores

 

     La ley electoral determinará las causas de inelegibilidad e incompatibilidad de los Diputados y Senadores, que comprenderán, en todo caso:

a)      A los componentes del Tribunal Constitucional.

b)      A los altos cargos de la Administración del Estado que determine la ley, con la excepción  de los miembros del Gobierno.

c)      Al Defensor del Pueblo.

d) A los Magistrados , Jueces y Fiscales en activo.

d)     A los militares profesionales y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Policía en activo.

f) A los miembros de las Juntas Electorales.

     La validez de las actas y credenciales de los miembros de ambas Cámaras estará sometida al control judicial, en los términos que establezca la ley electoral.

 

Inviolabilidad e inmunidad

 

     Los Diputados y Senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones.

     Durante el período de su mandato los Diputados y Senadores gozarán, asimismo, de inmunidad y sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva.  

     En las causas contra Diputados y Senadores será competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.

     Los Diputados y Senadores percibirán  una asignación que será fijada por las respectivas Cámaras.

 

Reglamentos de las Cámaras

 

      Las Cámaras establecen sus propios Reglamentos, aprueban  autónomamente sus presupuestos y, de común acuerdo, regulan el Estatuto del Personal de las Cortes Generales. Los Reglamentos y su reforma serán sometidos a una votación final sobre su totalidad, que requerirá la  mayoría  absoluta.

    Las Cámaras eligen sus respectivos Presidentes y los demás miembros de sus Mesas.

     Las sesiones conjuntas serán presididas por el Presidente del Congreso y se regirán por un Reglamento de las Cortes Generales aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara.

     Los Presidentes de las Cámaras ejercen en nombre de las mismas todos los poderes administrativos y facultades de policía en el interior de sus respectivas sedes.

 

Periodos de reunión de las Cámaras

     Las Cámaras se reunirán anualmente en dos períodos ordinarios de sesiones: el primero, de septiembre a diciembre, y el segundo, de febrero a junio.

      Las Cámaras podrán reunirse en sesiones extraordinarias a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras. Las sesiones extraordinarias deberán convocarse sobre un orden del día determinado y serán clausuradas una vez que éste haya sido agotado.

     Las Cámaras se reunirán en sesión conjunta para ejercer las competencias no legislativas que el Título II  atribuye expresamente a las Cortes Generales.

     Las decisiones de las Cortes Generales previstas en los artículos 94.1, 145.2 y 158.2, se adoptarán  por mayoría de cada una de las Cámaras. En el primer caso, el procedimiento se iniciará por el Congreso, y en los otros dos, por el Senado. En ambos casos, si no hubiera acuerdo entre Senado y Congreso, se intentará obtener  por una Comisión Mixta compuesta de igual número de Diputados y Senadores. La Comisión presentará un texto, que será votado por ambas Cámaras. Si no se aprueba en la forma establecida, decidirá el Congreso por mayoría absoluta.

 

Funcionamiento de las Cámaras

 

     Las Cámaras funcionarán en Pleno y por Comisiones.

     Las Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley. El Pleno podrá, no obstante, recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto  o proposición de ley que haya sido objeto de esta delegación.

     Quedan exceptuados  de lo dispuesto en el apartado anterior la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado.

     El Congreso y Senado, y,  en su caso, ambas Cámaras conjuntamente, podrán nombrar Comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés  público. Sus conclusiones no serán vinculantes para los Tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas.

     Será obligatorio comparecer a requerimiento de las Cámaras. La ley regulará las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta obligación

 

Recepción de peticiones.

 

     Las Cámaras pueden recibir peticiones individuales y colectivas, siempre por escrito, quedando prohibida la presentación directa por manifestaciones ciudadanas.

     Las Cámaras pueden remitir al Gobierno las peticiones  que reciban. El Gobierno está obligado  a explicarse sobre su contenido, siempre que las Cámaras lo exijan.

 

Diputación Permanente.

      En cada Cámara habrá una Diputación Permanente compuesta por un mínimo de veintiún miembros, que representarán a los grupos parlamentarios, en proporción a su  importancia numérica.

      Las Diputaciones Permanentes  estarán presididas por el Presidente de la Cámara respectiva y tendrán como función la prevista en el artículo 73, la de asumir las facultades que correspondan a las Cámaras, de acuerdo con los artículos 86 y 116, en caso de que éstas hubieren sido disueltas o hubiere expirado su mandato y la de velar por los poderes de las Cámaras, cuando éstas no estén reunidas.

     Expirado el mandato  o en caso de disolución, las Diputaciones Permanentes seguirán ejerciendo sus funciones hasta la constitución de las nuevas Cortes Generales.

     Reunida la Cámara correspondiente, la Diputación Permanente dará cuenta de los asuntos tratados y de sus decisiones.

 

Adopción de acuerdos.

 

     Para adoptar acuerdos, las Cámaras deben estar reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros.

     Dichos acuerdos, para ser válidos, deberán ser aprobados por la mayoría de los miembros presentes, sin  perjuicio de las mayorías especiales que establezcan la Constitución o las leyes orgánicas y las que para elección de personas establezcan los Reglamentos de las Cámaras.

     El voto de Senadores y Diputados es personal e indelegable.

     Las sesiones plenarias de las Cámaras serán públicas, salvo acuerdo en contrario de cada Cámara, adoptado por mayoría absoluta o con arreglo al Reglamento.

LA ELABORACIÓN DE LAS LEYES( CAPÍTULO II.)

a.-  Leyes Orgánicas:   Son leyes orgánicas  las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía  y el régimen electoral general y las demás  previstas en la Constitución.

     La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.

b.-  Delegación legislativa: Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior.

     La delegación legislativa deberá otorgarse mediante:

                        1.-  Una ley de bases: cuando su objeto sea la formación de textos articulados.

                        2.-    Una ley ordinaria:  cuando se trate de refundir varios textos legales en uno sólo.

     La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa  para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno

     Las leyes de bases delimitarán con precisión y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio.

     La autorización para refundir textos legales determinará  el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la  mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos.

     Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control.

      Las leyes de bases no podrán en ningún caso:

 

a)   Autorizar la modificación de la propia  ley de bases.

b)  Facultar para dictar normas con carácter retroactivo.

     Cuando una proposición de ley o una enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto, podrá presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial de una ley de delegación.

Decretos Legislativos y Decretos Leyes.

a.-  Decretos Legislativos: Las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada recibirán el título de Decretos Legislativos.

b.-  Decretos Leyes:   En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos – Leyes y que no podrán afectar al  ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al Derecho electoral general.

     Los Decretos – Leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación  o derogación, para lo cual el Reglamento  establecerá un procedimiento especial y sumario.

     Durante el plazo establecido  en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.

Iniciativa legislativa.

 

     La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras.

     Las Asambleas  de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto  de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara  un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa.

     Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de  500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias  propias  de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.

 

 

Proyectos de Ley y Proposiciones de Ley

 

  a.-  Proyectos de Ley:   Los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá  al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos.

b.-  Proposiciones de Ley:     La tramitación de las proposiciones de ley se regulará por los Reglamentos de las Cámaras, sin que la prioridad debida a los proyectos de ley impida el ejercicio de la iniciativa legislativa en los términos  regulados por el artículo 87.

    Las proposiciones de ley que, de acuerdo con el artículo 87, tome en consideración el Senado, se remitirán  al Congreso para su trámite en éste como tal proposición.

     Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso  de los Diputados, su Presidente dará inmediata cuenta del mismo al Presidente del Senado, el cual lo someterá  a la deliberación de éste.

     El Senado, en plazo de dos meses, a partir del día de la recepción del texto, puede, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto deberá ser aprobado por mayoría absoluta. El proyecto no podrá ser sometido al Rey para sanción sin que el Congreso ratifique por mayoría absoluta, en caso de veto, el texto inicial, o por mayoría simple, una vez transcurridos dos meses desde la interposición del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas, aceptándolas o no por mayoría simple.

     El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados.

Sanción y promulgación de las Leyes.

 

     El Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas  por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará  su inmediata publicación.

Referéndum.

 

     Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos.

     El referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados.

     Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución.

 

 

LOS TRATADOS INTERNACIONALES.

      Mediante Ley Orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento   de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión.

     La prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o convenios requerirá la previa autorización de las Cortes Generales, en los siguientes casos:

a)   Tratados de carácter político.

b)  Tratados o convenios de carácter militar.

c)   Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título I.

d)  Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública.

e)   Tratados o convenios que supongan modificación o  derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución.

     El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes tratados o convenios.

     La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional.

     El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no  esa contradicción.

     Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional.

Para la denuncia de los tratados y convenios internacionales se utilizará el mismo procedimiento previsto para su aprobación en el artículo 94.