EL DERECHO ADMINISTRATIVO

A.      Concepto y Contenido.

B.    La Administración Pública: Concepto y Estructura.

C.    El Reglamento Administrativo.

D.    El Procedimiento Administrativo.

A. CONCEPTO Y CONTENIDO

Se puede definir al Derecho Administrativo como: Conjunto de normas de Derecho público interno, que regulan la organización y actividad de las Administraciones Públicas.

Del análisis de esta definición podemos señalar:

a)     Conjunto de normas de Derecho público.

b)    Derecho público interno.

c)    Conjunto de normas que regulan la organización y actuación de las administraciones públicas.

El Derecho Administrativo tiene un contenido tridimensional:

–            Un sector de normas regula la organización administrativa.

–            Otro sector regula las relaciones entre entes públicos.

–            El tercero, se ocupa de las relaciones entre los entes públicos y los particulares.

Por otra parte la Administración realiza dos clases de actos: unos de autoridad, realizados con «imperium»; otros, de simple gestión, actuando como un mero particular.

El Derecho Administrativo se aplicaría a los primeros, mientras que los segundos quedarían sometidos al Derecho Privado.

El Derecho Administrativo constituye el ordenamiento común de la Administración Pública en los países que tradicionalmente se incluyen dentro del denominado sistema de régimen administrativo. No consiste en un conjunto de normas excepcionales, en un sistema jurídico especial frente al «ius comune» representado por el Derecho Civil. Antes, al contrario, el Derecho Administrativo constituye el «ius comune» de la Administración Pública, es decir, un sistema jurídico autónomo paralelo al Derecho Privado.

B. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: CONCEPTO Y ESTRUCTURA

En el campo del Derecho Administrativo, la Administración Pública puede definirse como «una organización personificada que, dentro de la comunidad política, gestiona los intereses colectivos de la misma»; así:

a) La Administración Pública es una organización que se integra por entes y órganos.

b) La Administración Pública esta personificada, es una persona jurídica.

c) La Administración Pública gestiona, dentro de la Comunidad política (Estado, Comunidad Autónoma, Provincia, Municipio) los intereses colectivos de la misma o, lo que es igual, los intereses públicos.

d) El concepto de Administración Pública apunta hacia una idea de subordinación.

e) La Administración al gestionar los intereses públicos cuenta con una posición privilegiada.

Por otra parte la Administración Pública no aparece definida en la Constitución, pero sí está configurada directa o indirectamente en diversos preceptos 9.3; 97; 103.1; 106.1.2; y del examen de estos preceptos se desprenden las siguientes notas esenciales:

1.      Subordinación.

2.      Servicio a la comunidad.

3.      Objetividad.

4.      Sometimiento a la Ley, al Derecho y a los Tribunales.

5.      Responsabilidad patrimonial.

6.     Por último, cabe destacar como nota muy actual, la nueva dimensión de las Administraciones Públicas al incluir, en su ordenación territorial, a las Administraciones autonómicas.

Estructura. Partiendo de los datos que la Constitución ofrece, ENTRENA CUESTA expone la siguiente estructura:

a) Administraciones Públicas previstas por la Constitución.

1.      La Administración del Estado.

2.      La Administración de cada una de las Comunidades Autónomas.

3.      Los distintos entes que integran la Administración Local, que pueden ser:

3.1.            De existencia obligatoria: El Municipio, la Provincia y la Isla, en los archipiélagos Canario y Balear.

3.2.            De carácter opcional: Agrupaciones de municipios diferentes de la provincia (Mancomunidades); los Estatutos podrán establecer circunscripciones territoriales con personalidad jurídica propia.

b) Otras posibles Administraciones Públicas.

En la Administración Institucional pueden distinguirse: los Organismos Autónomos; la Administración Corporativa; Organismos Administrativos de rango constitucional y los Organismos excluidos del ámbito administrativo.

C. EL REGLAMENTO ADMINISTRATIVO

Se puede definir el Reglamento diciendo que: es una norma escrita emanada de la Administración de valor inferior a la Ley. Esta definición ofrece las siguientes consideraciones:

a)     Decimos que es una norma escrita emanada de la Administración.

b)    El Reglamento tiene valor inferior a la Ley.

c)     El Reglamento contiene una norma.

Como caracteres esenciales pueden señalarse los siguientes:

1.     El Reglamento contiene una norma de carácter general con permanente fuerza vinculante para la colectividad.

2.      Son dictados por el poder ejecutivo en virtud de su propia competencia.

3.      Rango inferior a la Ley.

Suelen establecerse distintas clasificaciones en relación con los Reglamentos. Algunas de las más usuales son:

A. En cuanto a sus destinatarios:

–  Generales.

–  Especiales.

B. En cuanto a su relación con la Ley:

–  Ejecutivos.

–  Independientes.

C. En cuanto a los titulares:

–  Estatales.

–  Locales.

–  Autonómicos.

–  Institucionales.

D. En razón a su contenido:

–  Internos o de su organización.

–  Externos o de relación.

Conviene por último recordar que el principio de legalidad significa «el sometimiento de la Administración a lo que la Ley establezca». Ahora bien, la expresión «la Ley» ha de ser tomada en un sentido amplio, comprensiva no sólo de las Leyes en sentido estricto, sino también de los Reglamentos y en general todos los principios que informan el ordenamiento jurídico.

D. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El procedimiento administrativo puede definirse como el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin.

La obligatoriedad de que la Administración siga un cauce determinado para formar sus manifestaciones de voluntad (o sea, seguir la «vía administrativa»), obedece a esas dos ideas que constituyen el eje del Derecho Administrativo: la idea de eficacia administrativa y la garantía para los administrados.

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC) trata de propiciar un acercamiento eficaz de los servicios administrativos a los ciudadanos, al tiempo que establece un marco jurídico de actuación común a todas las Administraciones Públicas, que permita a los particulares dirigirse a cualquier instancia administrativa con la certeza de que todas actúan con criterios homogéneos.

Así, la Ley 30/92, regula las reglas esenciales de procedimiento, de aplicación general a todas las Administraciones Públicas y fija las garantías mínimas de los ciudadanos respecto de la actividad administrativa. Esta regulación no agota las competencias estatales o autonómicas de establecer procedimientos específicos por razón de la materia, que deberán respetar, en todo caso, estas garantías.

Esta norma ha sido modificada por Ley 4/1999, de 13 de enero, que pretende reformar los aspectos más problemáticos de la Ley 30/1992, según la opinión de la doctrina y de los aplicadores del derecho: fundamentalmente, la regulación del silencio administrativo -suprimiendo la certificación de acto presunto-, el sistema de revisión de actos, la responsabilidad patrimonial y la regulación de la suspensión del acto administrativo.

Con todo, los aspectos más significativos de ambas normas son:

–  Establecimiento de un catálogo de derechos del ciudadano (Art. 35).

–  Regulación novedosa del silencio administrativo (Arts. 43 y 44).

–  Nuevo régimen de notificaciones (Arts. 58 a 61).

–  Nueva regulación de los recursos administrativos (Arts. 107 a 119).

La Ley 30/92, regula en su Título VI las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos.

Dentro de estas disposiciones se distinguen cuatro fases: Iniciación, ordenación, instrucción y finalización.

1.- Iniciación (Arts. 68 a 73). Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada (Art. 68).

Se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. Con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir un período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento (Art. 69).

Las solicitudes de iniciación deberán contener los siguientes datos:

a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificaciones.

b)    Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.

c)    Lugar y fecha.

d)    Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.

e)    Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

2.- Ordenación (Arts. 74 a 77). La ordenación del procedimiento comprende aquel conjunto de actuaciones que tienden a procurar su desenvolvimiento hasta lograr la resolución final. De aquí se deduce que los actos de ordenación no se desarrollan en una fase determinada, sino que han de ser tenidos en cuenta a lo largo de todo el procedimiento. Los actos de ordenación se estructuran en:

a) Impulso del procedimiento (Art. 74):

1.     El procedimiento, sometido al principio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites.

2.     En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación de asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia. El incumplimiento de ello dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria o, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo

b) Celeridad (Art. 75):

1.     Se acordarán en un sólo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo.

2.     Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá consignarse en la comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto

c) Cumplimiento de trámites (Art. 76):

1. Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a partir de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto.

2.     Cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, la Administración lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo.

3.     A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.

d)Cuestiones incidentales (Art. 77):

Se consideran incidentales las cuestiones que surgen durante la tramitación de los procedimientos administrativos distintas de su objeto principal, aunque relacionadas con éste o con los presupuestos del procedimiento, que requieren decisiones específicas. Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieren a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación.

3.- Instrucción (Arts. 78 a 86). Es la fase más importante del procedimiento porque tiende a proporcionar al órgano decisorio los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolución del expediente o asunto, es decir, sirve para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos que han de fundar la resolución que se dicte.

Los actos de instrucción son realizados de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o estén legal o reglamentariamente establecidas. La fase de instrucción comprende varios trámites esenciales:

a) Alegaciones (Art. 79):

Los interesados pueden, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. También podrán alegar los defectos de tramitación o la omisión de trámites que puedan subsanarse antes de la resolución definitiva. Dichas alegaciones pueden originar la exigencia de responsabilidad disciplinaria.

b) Prueba (Arts 80 y 81):

La LRJ-PAC mantiene el criterio de «número abierto», señalando que los hechos relevantes podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho. El Instructor, mediante resolución motivada, sólo podrá rechazar las pruebas propuestas cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias.

c) Informes (Arts 82 y 83):

Para la resolución del procedimiento se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por disposición legal (citando el precepto que los exija) o los que se juzguen necesarios para resolver -facultativos- (fundamentando la conveniencia de reclamarlos). Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes. Los informes serán evacuados en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija un plazo mayor o menor. La no emisión de informe en plazo no impide que prosigan las actuaciones, salvo que sean preceptivos determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se interrumpirá el plazo de los trámites sucesivos.

d) Participación de los interesados (Arts 84 y 85):

Estructurada en el trámite de audiencia y vista del expediente. Consiste en poner de manifiesto la totalidad de las actuaciones realizadas antes de redactar la propuesta de resolución, facilitando al interesado el conocimiento de todo el expediente y permitiéndole realizar una defensa completa de sus intereses, para lo cual dispondrá de un plazo no inferior a diez días ni superior a quince. Este trámite solo podrá ser obviado cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.

e) Información pública (Art. 86):

Es un acto que permite incorporar al procedimiento las alegaciones de cualquier persona o colectivo. Ni la comparecencia en dicho trámite otorga por sí misma la condición de interesados a quien la ejercita, ni la incomparecencia en el mismo impide a los interesados interponer los recursos que procedan contra la resolución definitiva del procedimiento.

4.- Finalización (Arts. 87 y 88). La doctrina administrativa acoge la distinción entre forma normal y formas anormales de terminación del procedimiento, que es usual en la teoría del proceso. La terminación normal del procedimiento se produce por la resolución, entendida en sentido estricto como decisión de las cuestiones en él planteadas o que derivan del mismo. Además de la resolución -expresa o presunta-, pondrán fin al procedimiento el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud (cuando tal renuncia no esté prohibida por el Ordenamiento Jurídico) y la declaración de caducidad.

También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser motivada en todo caso.