Sujetos del Procedimiento Administrativo: La Administración y los interesados

Los sujetos de un procedimiento administrativo son, el sujeto activo: un órgano de la Administración, dotado de competencia, y de otra parte, el sujeto pasivo: los interesados, afectados por un procedimiento (legitimados), y que pueden ser otras Administraciones Públicas.

La LRJ-PAC dedica a los órganos de la Administración, que instruyan y resuelvan los procedimientos administrativos, diversos preceptos sobre la competencia, determinando en primer lugar su irrenunciabilidad, prohibiendo delegaciones y avocaciones no autorizadas por la Ley (Art. 13 LRJ-PAC, en su redacción dada por la Ley 4/1999)), estableciendo el sistema de resolución de los conflictos de atribuciones y el funcionamiento de los órganos colegiados.

Por otra parte, la LRJ-PAC, regula la abstención y recusación, técnicas que aseguran la imparcialidad del órgano, que la Constitución, en su Art. 103, impone a toda la actividad administrativa.

El fundamento de estos conceptos jurídicos trae causa del aseguramiento del principio constitucional de imparcialidad; por ello, cuando el órgano competente para resolver se encuentre incurso en alguno de los supuestos previstos en la Ley para que se abstenga, tal órgano deberá apartarse de tomar decisiones al respecto, so pena de ser recusado por cualquier interesado en el procedimiento.

La Ley es explícita al respecto, enumerando con carácter taxativo cuáles son los casos en que las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones Públicas deben abstenerse, (artículo 28), debiendo comunicarlo, acto seguido, a su superior inmediato, quién resolverá lo procedente.

Serán motivos de abstención los siguientes:

a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.

b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.

c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado b).

d) Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.

e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

La actuación de las autoridades y personal en los que concurran alguno de los motivos de abstención no implicará necesariamente la invalidez de los actos en los que hayan intervenido, sin perjuicio de la responsabilidad en la que hubieran podido incurrir. Por esta causa el posible vicio de invalidez del acto dependerá de la importancia de la intervención y lo decisivo de la misma, o dicho en otros términos, si la actuación ha sido relevante para la adopción del acuerdo, en cuyo caso tal declaración de voluntad debería considerarse inválida por atentar al principio de imparcialidad; no así, si la participación del sujeto incurso en algún supuesto de abstención no hubiera sido significativa.

En el polo opuesto se encuentra el instituto de la recusación, el cual entra en escena precisamente cuando el órgano que debía abstenerse no lo ha hecho; por tanto, si el deber de abstención no se cumple nace el ejercicio del derecho a la recusación de la autoridad o funcionario por parte del interesado.

La Ley 30/1992 determina que la recusación se planteará por escrito y en cualquier momento de la tramitación del procedimiento, debiendo hacerse constar las causa en las que se funda, que precisamente deberá coincidir con alguno de los supuestos enunciados por la Ley, vistos anteriormente, como causas de abstención.

El procedimiento para resolver esta clase de incidentes es bastante sencillo: al día siguiente al de la presentación del escrito de recusación, el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él la causa alegada, en el primer caso el superior podrá acordar su sustitución acto seguido. En el segundo, el superior resolverá en el plazo de tres días, previas las actuaciones que considere oportunas. Hemos de significar que el único incidente que suspende la tramitación del procedimiento administrativo es precisamente el de la recusación, ya que resulta conveniente, a fin de garantizar la referida imparcialidad, que no debe continuarse con la tramitación del procedimiento en tanto en cuanto no se resuelva de una forma expresa la cuestión incidental que afecta a la persona recusada, ya que esta circunstancia constituye un obstáculo impeditivo para que pueda seguir impulsándose de oficio el correspondiente procedimiento.
Por último indicar que contra las resoluciones que se dicten al respecto no cabrá recurso alguno, sin perjuicio de alegar la recusación a la hora de interponer el recurso contra el acto que termine el procedimiento.

Los interesados, en los casos en que consideren que en el instructor de su expediente concurren causas de abstención, podrá promover su recusación en cualquier momento de la tramitación del procedimiento.

La LRJ-PAC, dedica a los interesados su Título III, cuyo primer artículo determina que «Tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, además de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela», para establecer, en el siguiente, el concepto de interesado, considerándose como tales:

Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.

Los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de representante. Ante la Administración podrá ser representante cualquier persona con capacidad de obrar.

Este concepto legal da cabida no sólo a los titulares de derechos subjetivos sino también, en una definición acorde con nuestra jurisprudencia constitucional, a aquellos otros cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, pudieran resultar afectados por la resolución.

González Pérez distingue los interesados principales y los accesorios, los primeros son aquellos que inician normalmente el procedimiento administrativo, a los cuales se les puede calificar como parte en el procedimiento, pudiendo adoptar una posición activa (solicitante de una licencia, peticionario de una subvención) o una actitud pasiva (el denunciado en un procedimiento sancionador o el expropiado en un procedimiento expropiatorio). Los interesados accesorios serán titulares de aquellos derechos subjetivos o intereses legítimos que puedan resultar afectados por la resolución que se adopte, y sólo tendrán la condición de interesados cuando se personen en el procedimiento administrativo.

La representación

En el procedimiento administrativo no se hace necesaria la existencia de letrado, por lo que cualquier persona legitimada podrá actuar por sí misma directamente frente a la Administración. No obstante, los interesados, si lo desean, podrán actuar por medio de representantes, en cuyo caso se entenderán con éste las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado. Tal representación deberá acreditarse para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona. La acreditación se documentará por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna, o mediante declaración en comparecencia personal del interesado.

La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran.

Para los actos y gestiones de mero trámite se presumirá la representación, no siendo, por tanto, necesario su acreditación.

Por lo expuesto, según el articulo 32 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, una vez iniciado el procedimiento, se aplicará la presunción en cuanto a la representación, por lo que no será necesario acreditar la representación en los denominados actos de trámite, es decir, aquellos que están incluidos en la fase de ordenación o instrucción del procedimiento, por ejemplo los de subsanación de deficiencias, los de proposición de pruebas o los que tengan el carácter de alegaciones