REVISIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.

La relación jurídica que liga a la Administración con el administrado está presidida por una idea de prerrogativa favorable a la Administración, en razón de los intereses generales que tutela. Para garantizar la igualdad, en las relaciones entre la Administración y los administrados se han creado, básicamente, tres técnicas: El procedimiento administrativo, el sistema de recursos, y el control de la legalidad por jueces y Tribunales.

La revisión de un acto administrativo puede ser promovida por un ciudadano, en sentido amplio, o una Administración pública distinta de la autora del acto o por la Administración autora del acto, en cuanto gestora del interés general. En este segundo caso estamos en presencia de lo que se llama revisión de oficio en la que se comprende la revisión de actos nulos y la revisión de actos anulables. En el primer caso, y dentro de la vía administrativa, nos encontramos ante los llamados recursos administrativos.

El sistema de recursos en un ordenamiento jurídico administrativo viene a plasmar los principios de la justicia administrativa; en el sistema español las garantías de los ciudadanos se desenvuelven formalmente por la vía de recurso primero ante la propia Administración y luego ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Junto a la existencia de este doble sistema de garantía, debe hablarse igualmente de un doble sistema de revisión de los actos en vía administrativa: La revisión por la propia Administración, de oficio o a instancia de parte, de sus actos nulos y anulables y el mecanismo de los recursos administrativos.

Concepto y caracteres

En palabras de García de Enterría el recurso administrativo puede definirse como la impugnación de un acto administrativo ante un órgano de este carácter; los recursos administrativos son actos de ciudadano mediante los que éste pide a la propia Administración la revocación o reforma de un acto suyo o de una disposición de carácter general de rango inferior a la Ley en base a un título jurídico específico.

Junto a esta definición inicial de los recursos administrativos hay que recoger la existencia en nuestro sistema jurídico de un doble sistema de recursos, que reconoce a los destinatarios de los actos administrativos la posibilidad de impugnarlos ante la propia Administración que los dictó o ante los Tribunales de justicia, en este caso ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Duplicidad de recursos, administrativos y jurisdiccionales, que constituyen en principio una doble garantía para los administrados y que generalmente no tiene carácter alternativo sino acumulativo o sucesivo; el acto o disposición, unas veces puede otras debe, ser impugnado primero ante la propia Administración que lo dictó y sólo después, desestimada expresa o tácitamente aquella primera impugnación, puede plantearse una segunda ante los tribunales contencioso-administrativos.

Así pues, los rasgos fundamentales de los recursos administrativos y que caracterizan en nuestro ordenamiento el sistema de recursos, son:

– Su finalidad impugnatoria de actos o disposiciones que se estimen contrarios a derecho.

– El papel de garantía de los ciudadanos frente a la Administración.

– Su concepción como trámite previo, unas veces potestativas, otras preceptivo o previo de la impugnación ante los  tribunales contencioso-administrativos.

Los recursos y su carácter impugnatorio

Mediante los recursos administrativos se impugnan, por razones de legalidad, los actos o disposiciones de la Administración. No es éste el momento para estudiar los requisitos y características del escrito de recurso que se verán más adelante, bastando decir que del mismo debe deducirse la voluntad del recurrente de recurrir.

La finalidad impugnatoria de un acto administrativo previo es lo que marca la diferencia entre los recursos y las peticiones,  alegaciones, quejas o reclamaciones.

Los recursos administrativos permiten que la Administración tenga la oportunidad de reconsiderar su anterior decisión.

Los recursos como institutos garantizadores fuente a la Administración

Además de un medio de impugnación de las resolución y actos administrativos y precisamente por eso, los recursos administrativos son una garantía para los afectados por aquellos. A través de los recursos se asegura la posibilidad de reaccionar contra la resolución administrativa y, caso de ser estimado, de eliminar el perjuicio que supone.

Los recursos como presupuestos de la impugnación jurisdiccional

Ha sido precisamente la tradicional configuración de la vía administrativa de recurso con carácter obligatorio para poder acceder a la garantía judicial la que ha dado a los recursos administrativos su aspecto de privilegio para la Administración y carga para los ciudadanos. Hoy tal premisa se mantiene en relación con los actos procedentes de los órganos que no agotan la vía administrativa, ya que aquellos otros que sí la agotan ofrecen recursos potestativos cuya interposición y por ende la demora ante los tribunales, depende enteramente del ciudadano.

Principios generales:

En primer lugar: Contra las disposiciones de carácter general (Reglamentos u Ordenanzas, etc…) no cabe ningún tipo de recurso en vía administrativa.

No obstante, los recursos contra actos administrativos que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición. Este procedimiento es popularmente conocido como la vía indirecta.

OBJETO Y CLASES:

 

– El recurso de alzada, fundado en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en la LRJ-PAC (Arts. 62 y 63), podrá interponerse por los interesados contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.

 

La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.

 

Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo.

 

– El recurso potestativo de reposición, podrá interponerse por las mismas causas que el recurso de alzada, contra las resoluciones y actos emanados de los órganos cuya producción agota la vía administrativa.

 

En iguales condiciones que las establecidas para el recurso de alzada, el recurso potestativo de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el punto anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado.

 

La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración Local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la Ley.

 

– Las reclamaciones económico-administrativas, en materia tributaria, se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación específica.

 

– El recurso extraordinario de revisión sólo podrá interponerse contra actos firmes en vía administrativa y por alguna de las circunstancias tasadas por la Ley (Art. 118.1).

 

 

	FIN DE LA VÍA ADMINISTRATIVA

  Ponen fin a la vía administrativa:

Las resoluciones de los recursos de alzada.

 

	Las resoluciones de los procedimientos de impugnación en supuestos y ámbitos sectoriales determinados y demás supuestos contemplados en el art. 107.2

 

	Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.

 

	Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.

 

	Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.

 

INTERPOSICIÓN

El escrito de interposición de cualquier recurso debe expresar:

El nombre apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo.

 

	El acto que se recurre y la razón de su impugnación.

 

	Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones.

 

	Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige.

 

	Las demás particularidades exigidas, en su caso, por disposiciones específicas.

El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.

Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado.

D) SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN

Aquí rige el principio de no suspensión de la ejecución por la interposición de un recurso si bien es posible su concesión.

El Art. 111 de la LRJ-PAC, en su redacción dada por la reforma contenida en la Ley 4/1999, determina que la interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado

No obstante, el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias:

Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

 

	Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 62.1 de esta Ley.

La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos 30 días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano competente para decidir sobre la misma, éste no ha dictado resolución expresa al respecto. En estos casos no será de aplicación la obligación de comunicación establecida por el art. 42.4 párrafo segundo.

La suspensión de los actos administrativos se rige además por las siguientes reglas:

1.- Al dictarse el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado.

2.- Asimismo, si como consecuencia de la suspensión pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquélla sólo producirá efectos previa prestación de caución o garantía suficiente para responder de ellos, en los términos establecidos reglamentariamente.

3.- También podrá prolongarse la suspensión después de agotada la vía administrativa siempre que exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso-administrativa. Si los interesados interpusieran recurso contencioso-administrativo, solicitando al Tribunal la suspensión del acto objeto del recurso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre ello.

4.- Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una pluralidad de interesados, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el mismo periódico oficial en que aquél se insertó.

E) AUDIENCIA DE LOS INTERESADOS

La tramitación de los recursos administrativos es sencilla; la actividad de instrucción suele ser mínima, a salvo de proposiciones y práctica de pruebas, etc., destacando el carácter informal de este procedimiento. Con carácter general deben destacarse dos trámites: el traslado del recurso a terceros que pudieran resultar interesados y la vista y audiencia al propio recurrente. La Ley lo establece de la siguiente manera:

1.- Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrán de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a 10 días ni superior a 15, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen procedentes. Cuando habiendo podido aportarlos en este trámite, el interesado no lo hubiese hecho, no se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos.

El propio recurso, los informes y las propuestas no tienen el carácter de documentos nuevos a los efectos de este trámite de audiencia, ni tampoco los que los propios interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la resolución impugnada.

2.- Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso para que en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente.

En definitiva, lo que persigue este trámite es garantizar al recurrente el conocimiento de las piezas del expediente y de los elementos de juicio que le son desconocidos, no los que ya conoce. El traslado del recurso a los otros interesados para que puedan alegar cuanto estimen procedente es un trámite esencial cuya omisión puede dar lugar a la declaración de nulidad de actuaciones, siempre que la falta de dicho trámite suponga un perjuicio para la parte a la que no se dio traslado del recurso.

F) RESOLUCIÓN

El procedimiento de los recursos administrativos termina por la inadmisión del recurso, la estimación total o parcial de las pretensiones formuladas o la desestimación de las mismas. La inadmisión se produce cuando no se cumple o subsana en la interposición alguno de los requisitos esenciales del procedimiento. Estas formas de resolución del recurso no impiden que los recursos administrativos, al igual que el procedimiento administrativo, terminen también por desistimiento, renuncia o caducidad.

La Ley declara las siguientes reglas en cuanto a la terminación del procedimiento en el sistema de recursos:

1.- La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones formuladas en el mismo o declarará su inadmisión.

2.- Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido salvo lo dispuesto en el artículo 67 (Reglas para la convalidación de los actos anulables)

3.- El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso se les oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial.

La interdicción de la reformatio in peius era ya una tónica generalizada de la Jurisprudencia.

El recurso de alzada: objeto

Las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó.

A estos efectos, los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas y cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.

Interposición

El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo.

Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remitirlo al competente en el plazo de 10 días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente.

El titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el párrafo anterior.

Plazos

El plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes si el acto fuera expreso.

Si no se trata de un acto expreso sino presunto o por silencio, el plazo será de tres meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.

Transcurridos dichos plazos sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos.

El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 43.2, segundo párrafo, relativo al supuesto de un recurso administrativo interpuesto contra un acto desestimado por silencio negativo.

Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión en los casos expresamente tasado por la Ley para la interposición del mencionado recurso.

El recurso potestativo de reposición:

Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

Interposición

Como se ha dicho, el recurso potestativo de reposición se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto a recurrir.
No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto.

Plazos

El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso.

Si no se trata de un acto expreso sino presunto o por silencio, el plazo será de tres meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto.

Transcurridos dichos plazos, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.

El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes.

Contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.

El recurso extraordinario de revisión:

Contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, que también será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:

Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.

 

	Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.

 

	Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.

 

	Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.

Plazos

El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la causa 1., dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada.

En los demás casos, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme.

Lo dicho hasta ahora no perjudica el derecho de los interesados a formular la solicitud de revisión de oficio de actos nulos y anulables o la revocación de los mismos, de conformidad con la LRJ-PAC.

Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso extraordinario de revisión sin haberse dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa.

El órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la respectiva Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas tasadas para este recurso en el apartado 1., o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales.

El órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión debe pronunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.
Revisión de los actos administrativos: Revisión de oficio. revisión de actos nulos

En el sistema garantizador del Derecho Administrativo español, las Administraciones Públicas se ven favorecidas por la prerrogativa de la revisión de oficio o potestad de volver sobre sus propios actos o disposiciones a efectos de su modificación o desaparición del mundo del Derecho.

Esta potestad revisora establecida por la LRJ-PAC, supone el reconocimiento de facultades anulatorias directas a las Administraciones Públicas, para los actos nulos de pleno derecho, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de los interesados y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma.

Según el Art. 62 de la LRJ-PAC, son actos nulos de pleno derecho:

Los que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles del recurso de amparo constitucional.

Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

Los que tengan un contenido imposible.

Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.

La resolución que recaiga es inatacable en vía administrativa, sin perjuicio de la competencia del Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo.

Transcurrido el plazo para resolver sin que se hubiera dictado resolución, se podrá entender que ésta es contraria a la revisión del acto, aunque para su eficacia será precisa la obtención de la certificación de acto presunto. Si ésta no fuese emitida en el plazo de 20 días, bastará para la eficacia del acto presunto la copia fechada y sellada de su solicitud.

En cuanto a la anulación de los actos declarativos de derechos, es preciso distinguir entre los que infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario, que pueden ser anulados en el plazo de 4 años desde que fueron adoptados, siempre que el Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma informen positivamente sobre esa infracción manifiesta, y los demás casos, cuya anulación requerirá de la previa declaración de lesividad para el interés público y la ulterior impugnación (Autoimpugnación) ante el Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo.

Iniciado el procedimiento de Revisión de Oficio, el órgano competente para resolver, podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. Así mismo, las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento, sus actos, expresos o presuntos, no declarativos de derechos y los de gravamen, siempre que tal revocación no sea contraria al ordenamiento jurídico. Igualmente, de oficio o a solicitud del interesado, podrán rectificar en cualquier momento, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos.

La LRJ-PAC ha recogido como límites a las facultades anulatorias, la prescripción de acciones, el tiempo transcurrido u otras circunstancias que conviertan su ejercicio en algo contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las Leyes. Como advierte ZANOBINI, la anulación no debe imponerse si se crea con ella una situación más grave que la que se pretende remediar.

En nuestro Derecho, a diferencia de otros ordenamientos europeos como el francés o el italiano, donde las facultades de anulación constituyen una técnica de control de las Administraciones superiores sobre las Entidades Locales, el principio de autonomía de éstos, en España, impide las facultades anulatorias de la Administración del Estado o de las CC.AA., que deberán recurrirlos, como los particulares, ante la Jurisdicción contencioso-administrativa