La Organización territorial del Estado (I): Las Comunidades Autónomas: Constitución, distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y Estatutos de Autonomía.

Introducción.-

La CE mantiene la estructura unitaria del Estado, pero, al propio tiempo, reconoce el derecho de las Entidades territoriales regionales o nacionales a constituirse en Comunidades Autónomas con facultades de autogobierno. Entre las distintas opciones posibles de organización territorial, se ha elegido el modelo de Estado unitario regionalizado, siguiendo el precedente introducido por la Constitución de la II República española.

En concreto, el art. 2 CE dispone, como vimos, que “la CE se fundamente en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad de todas ellas”, y el art. 137 CE, por su parte, prescribe que “el Estado se organiza territorialmente en Municipios, en Provincias y en las CCAA que se constituyan. Todas estas Entidades gozarán de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.

Notas características del Derecho a la Autonomía:

• La voluntariedad de su ejercicio, salvo que las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica y por motivos de interés nacional sustituyan la iniciativa de las Corporaciones afectadas (arts. 143 y 144 y Disposición Transitoria Primera de la CE).
• La generalidad de su otorgamiento.
• La igualdad en su contenido.
• La progresividad en su integración (art. 148-2º), si bien, concurriendo determinados presupuestos y requisitos las CCAA podrán asumir desde el momento de su constitución la totalidad de las competencias previstas en la CE, lo que permite distinguir entre las CCAA de autonomía plena y las de autonomía plena diferida.
• La diversidad de su plasmación en cuya virtud y sin merma del principio de igualdad, las CCAA podrán, dentro de los límites constitucionales, adaptar su estructura y funcionamiento a sus propias exigencias.
• Junto a estas notas, hemos de señalar, dos principios básicos:
  • De solidaridad.
  • De autogobierno.

Constitución.-

Dentro de este apartado, hemos de tratar diferenciadamente lo relativo a quiénes pueden constituirse en CCAA y las vías o formas de acceso a la autonomía.

Creación: De acuerdo con los arts. 143 y 144 CE podemos señalar que las CCAA podrán formarse por:

• Las Provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes.
• Los territorios insulares.
• Las Provincias con entidad regional histórica o regiones uniprovinciales.
• Los territorios cuyo ámbito territorial o supere el de una Provincia y carezcan de entidad regional histórica.
• Los territorios que no estén integrados en la organización provincial.

Vías de acceso a la autonomía:

• Las vías ordinarias del art. 143 CE: se siguen por las Provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las Provincias con entidad regional histórica.
  • Territorios sin régimen provisional de autonomía: La iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los Municipios del respectivo territorio de la pretendida CCAA, cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada Provincia o Isla.
  • Territorios con régimen provisional de autonomía: La iniciativa del proceso en los territorios dotados de un régimen provisional de autonomía a tenor de la Disposición Transitoria Primera CE, podrá realizarse por sus órganos colegidos superiores, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros.
• Las vías especiales del art. 151 CE:
  • La vía agravada del art. 151: la iniciativa corresponde a las Diputaciones o a los órganos interinsulares correspondientes, a las tres cuartas partes de los Municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas, debiendo ser ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada Provincia.
  • La vía privilegiada del art. 151 y Disposición Transitoria Segunda CE: Los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de Autonomía y cuenten, al tiempo de promulgarse la Constitución, con regímenes provisionales de autonomía, pueden acceder a la autonomía plena cuando así lo acuerden por mayoría absoluta sus órganos preautonómicos colegiados superiores, comunicándolo al Gobierno.
• Vías excepcionales:
  • Vía del art. 144 a) CE: Las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica, podrán, por motivos de interés nacional, autorizar la constitución de una Comunidad Autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una Provincia, carezca de entidad regional histórica y no sea insular, siguiendo la vía ordinaria del art.143.
  • Vía del art. 144 b) CE: Las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica, podrán, por motivos de interés nacional, autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de Autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial.
  • Vía del art. 144 y Disposición Transitoria Quinta: Las ciudades de Ceuta y Melilla podrán constituirse en CCA si así lo deciden sus respectivos Ayuntamiento, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros y así lo autorizan las Cortes Generales, mediante una Ley Orgánica, en los términos de la art. 144.
  • Vía peculiarmente especial de la Disposición Transitoria Cuarta: En el caso de Navarra, y a efectos de su incorporación al Consejo General Vasco o al régimen autonómico vasco que le sustituya, en lugar de lo que establece el art. 143 CE, la iniciativa corresponde al órgano foral competente, el cual adoptará su decisión por mayoría de los miembros que lo componen.

Estatutos de Autonomía.-

A los Estatutos de Autonomía se refiere el art. 147 CE, conforme al cual:

1. Dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada CCAA y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico.

2. Los Estatutos de Autonomía deberán contener:

– La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.

– La delimitación de su territorio.

– La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.

– Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la CE y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.

3. La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá en todo caso, la aprobación por las cortes Generales, mediante Ley Orgánica.

Forma de elaboración:

Es distinta, según el procedimiento o vía de acceso a la autonomía seguido:

En las que siguen la vía común, el Proyecto de Estatuto será elaborado por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las Provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas, y será elevado a las Cortes Generales para su tramitación por Ley (art. 146) que deberá ser Orgánica (art. 81-1º).

En las que han seguido la vía especial, el art. 151-2º detalla el procedimiento para su elaboración y aprobación en la forma siguiente:

Aprobación del Proyecto de Estatuto por la Asamblea de Parlamentarios que se constituye al efecto.

Examen del mismo por la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados, para lo cual el referido órgano parlamentario contará con el concurso y asistencia de una Delegación de la Asamblea.

Si se alcanzare acuerdo, el texto resultante será sometido a referéndum del cuerpo electoral de las Provincias comprendidas en el ámbito territorial del proyectado Estatuto.

Si el Proyecto de Estatuto es aprobado en cada Provincia por la mayoría de los votos válidamente emitidos, será elevado a las Cortes Generales. Los Plenos de ambas Cámaras decidirán sobre el texto mediante un voto de ratificación. Aprobado el Estatuto, el Rey lo sancionará y lo promulgará como Ley.

Si no se llegare a un acuerdo en el seno de la Comisión Constitucional, se tramitará – el Proyecto de Estatuto – como Proyecto de Ley ante las Cortes Generales, y el texto resultante se someterá a referéndum en las Provincias afectadas.

La no aprobación del Proyecto de Estatuto por una o varias Provincias no impedirá la constitución entre las restantes de la Comunidad Autónoma proyectada.

Significado de los Estatutos de Autonomía: el art. 147-1º CE los configura como la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, a la par que señala que el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico, integración que se efectúa con el rango formal de Ley Orgánica.

Al estudiar la organización de las CCAA hay que distinguir entre las de régimen normal, las de régimen especial y las de régimen excepcional.

• CCAA de régimen normal: la CE es extraordinariamente parca en esta materia, limitándose a especificar que los Estatutos de Autonomía deberán contener “la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias” y “las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas” (art. 147-2º, c y d). Como puede observarse, existe en cuanto a la organización una libertad absoluta, pudiéndose afirmar que las distintas CCAA que han accedido por esta vía normal han establecido un esquema organizativo similar al de las CCAA de régimen especial.
• CCAA de régimen especial: Para este tipo de CCAA se delinea en el art. 152-1º CE un modelo muy concreto de organización institucional, que viene sustancialmente a reproducir en el escalón regional el sistema de división tripartita de Poderes característico del propio Estado, a saber:
  •  
    • Una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal.
    • Un Consejo de Gobierno, con funciones ejecutivas y administrativas.
    • Un Tribunal Superior de Justicia.
• CCAA de régimen excepcional: Ante el silencio de la CE sobre su organización, habrá que estar a lo antes expuesto de la CCAA de régimen normal.

Competencias de las CCAA.-

El entramado competencial de las CCAA, pieza esencial de las autonomías, no ha quedado deslindado con precisión por la CE en un precepto único, sino que es la resultante de la conjugación de diversos artículos constitucionales.

En efecto, el art. 148 CE señala las competencias que podrán asumir las CCAA indicando las siguientes materias:

• Organización de sus instituciones de autogobierno.
• Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones Locales cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local.
• Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
• Las obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio.
• Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la CCAA y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable.
• Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales.
• La agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía.
• Los montes y aprovechamientos forestales.
• La gestión en materia de protección del medio ambiente.
• Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la CCAA; las aguas minerales y termales.
• La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial
• Ferias interiores.
• El fomento del desarrollo económico de la CCAA dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional.
• La artesanía.
• Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la CCAA.
• Patrimonio monumental de interés de la CCAA.
• El fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua de la CCAA.
• Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial.
• Promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio.
• Asistencia social.
• Sanidad e higiene.
• La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones. La coordinación y demás facultades en relación con las políticas locales en los términos que establezca una Ley Orgánica.

Por otra parte, conforme el art. 148-2º CE, transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, las CCAA podrán ampliar sus competencias dentro del marco establecido en el art. 149, que se refiere a las competencias exclusivas del Estado.

Al efecto, el nº 3 del art. 149 CE prescribe que las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las CCAA, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las CCAA en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El Derecho estatal será, en todo caso, supletorio del Derecho de las CCAA.

Finalmente, el art. 150 CE prevé la atribución de competencias estatales a las CCAA, al disponer que:

Las Cortes Generales, en materia de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las CCAA la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una Ley estatal.

El Estado podrá transferir o delegar en las CCAA, mediante Ley Orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación.

Competencias reservadas al Estado.-

En concreto, al Estado se le reconoce competencia exclusiva en las siguientes materias (art.149 CE):

La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos lo españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.

Relaciones internacionales.

Defensa y Fuerzas Armadas.

Administración de Justicia.

Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal.

Legislación laboral.

Legislación civil.

Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.

Régimen aduanero y arancelario; comercial exterior.

Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación del crédito, banca y seguros.

Legislación sobre pesas y medidas, determinación de la hora oficial.

Bases y coordinación general de la investigación científica y técnica.

Hacienda general y Deuda del Estado.

Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.

Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos farmacéuticos.

Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social., sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las CCAA.

Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios.

Pesca marítima.

Marina mercante y abanderamiento de buques

Ferrocarriles y transportes terrestres.

La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamiento hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una CCAA.

Legislación básica sobre protección del medio ambiente.

Obras públicas de interés general.

Bases del régimen minero y energético.

Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.

Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social.

Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal.

Seguridad pública.

Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

Estadística para fines estatales.

Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum.

Control de la Actividad de los órganos de las CCAA.

A él se refiere el art. 153 CE, señalando que se ejercerá:

a) Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de Ley.

b) Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de las funciones delegadas a que se refiere el apartado 2 del art. 150.

c) Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la Administración autónoma y sus normas reglamentarias.

d) Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario.

Financiación de las CCA.

El art. 156-1º CE establece que las CCAA gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles.

Por su parte, el art. 157 CE determina los recursos de las CCAA, que estarán constituidos por:

Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.

Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.

Transferencias de un Fondo de Compensación Interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de Derecho privado.

El producto de las operaciones de crédito.