FUENTES DEL DERECHO. LAS LEYES ESTATALES. LEYES ORGÁNICAS Y ORDINARIAS. LAS DISPOSICIONES DE GOBIERNO CON FUERZA DE LEY: DECRETOS LEYES Y DECRETOS LEGISLATIVOS. LAS LEYES DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS. EL REGLAMENTO: CONCEPTO, CARACTERES Y CLASES.

 

1.- LAS LEYES ESTATALES

Inmediatamente subordinadas a la Constitución están las leyes, normas cuya aplicación los jueces no pueden resistir.

Dentro de las leyes parlamentarias y además de las ordinarias que se aprueban por el procedimiento habitual y por mayoría simple, la Constitución ha introducido la categoría de las leyes orgánicas. Estas leyes se refieren a materias a las que la Constitución otorga especial transcendencia y por ello su aprobación se condiciona a la existencia de un quórum especialmente reforzado en el Congreso, sin que se exija mayoría especial alguna en el trámite ante el Senado: » La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto» (art. 81,2 de la const)

La Constitución ha previsto también un conjunto de leyes estatales de conexión con los subsistemas autonómicos, que por si propia naturaleza se impone jerárquicamente a las leyes de los Parlamentos de las CCAA y que son las siguientes:

a) Los estatutos de Autonomía, que son leyes estatales de carácter orgánico.

b) Las leyes marco a través de las cuales » las cortes generales, en materia de competencia estatal, podrán atribuir a todas o alguna de las CCAA, la facultad de dictar, para si mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal» ( art. l50.1 de la const), técnica de la que todavía no se ha hecho uso.

c) Las leyes de transferencia o delegación previstas en el art. 150.2 y por medio de las cuales «el Estado podrá transferir o delegar en las CCAA mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación».

d) Las leyes de armonización a través de las cuales «el Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios par armonizar las disposiciones normativas de las CCAA, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general»(artº.150,3). Como especialidad ambas cámaras consideren de interés general el dictado de la concreta Ley de Armonización por mayoría absoluta.

Como formas especiales de leyes parlamentarias cabe citar, en primer lugar, la posibilidad de leyes refrendadas, es decir, las sometidas a referéndum en el supuesto de que se estime que el artº. 92 de la Constitución incluye esta hipótesis de aprobación de las leyes.

Otra forma especial son las leyes paccionadas, modalidad que parece contradecir la naturaleza soberana y unilateral del procedimiento legislativo. Aparte de su utilización para dar más autoridad a determinados contratos poniéndolos a recaudo de las modificaciones unilaterales del poder ejecutivo, dicho procedimiento se ha utilizado recientemente para la aprobación de la ley orgánica 13/1982 de 10 de Agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen foral de Navarra.

EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ORDINARIO.

El procedimiento comienza con la iniciativa o presentación de proyectos o proposiciones de ley ante cualquiera de las dos cámaras. La iniciativa legislativa admite diversas formas:

a) Gobierno que se concreta en los proyectos de ley una vez aprobados en Consejo de Ministros, se remiten al Congreso.

b) También pueden iniciarse, a iniciativa del Congreso y de Senado, por medio de una proposición de ley impulsada por los grupos parlamentarios o individualmente por 15 diputados o 25 senadores.

c) Las Asambleas legislativas de las CCAA, remitiendo a la Mesa del Congreso de los diputados una proposición de ley.

d) La iniciativa popular, regulada por la L.O. 3/1984, se exige un mínimo de 500.000 firmas acreditadas y no procede en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia(art. 87,3).

Tras la iniciativa tiene lugar la aprobación por el Congreso de los Diputados, siguiendo los trámites de toma en consideración, publicación, presentación de enmiendas, informe de una ponencia, sobre el proyecto y elaboración de un dictamen por la comisión y, por último, debate y votación final en el pleno.

Aprobado el proyecto o proposición de ley por el congreso, se produce la intervención del Senado, tiene un plazo de 2 meses para oponer su veto al proyecto por mayoría absoluta o para introducir enmiendas al mismo (art. 90,2 de la Constitución). Si el Senado ha introducido enmiendas o a puesto su veto, el proyecto se remitirá al congreso para su nueva consideración.

El procedimiento se cierra con el trámite de la sanción regia, «El Rey -dice el art. 91 de la Constitución- sancionará en el plazo de 15 días las leyes aprobadas por las cortes generales y las promulgará y ordenará su publicación» que habrá de hacer en el BOE.

1.1. LAS LEYES ORGÁNICAS.

Desde la entrada en vigor de la Constitución de 1978, se ha incorporado a nuestro sistema de normas jurídicas una nueva clase de ley sin precedentes en nuestro ordenamiento jurídico, pero que si lo tiene en el Derecho extrajero como el francés, la definición de ley orgánica se integra de dos caracteres.

1.        Versa sobre un conjunto de materias especificadas por la Constitución.

Según el art. 81 de la Constitución, «son las L.O. las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas las que aprueban los estatutos de autonomía y el régimen electoral general, y las demás previstas en la Constitución. La L.O. formalmente no es otra cosa, que una ley reforzada, dotada de una mayor rigidez que la ordinaria.

Si bien no es posible regular las indicadas materias más que por la L.O., si es posible, que las L.O., con motivo de la regulación de alguna de las incluidas en su ámbito especial, incluyan preceptos regulando materias para las que la L.O. no es necesaria.

La tesis que se desprende de lo dispuesto en el art. 28,2 de la L.O:, del Tribunal. Constitucional, a cuyo tenor se podrá declarar inconstitucional una ley o norma con rango de ley cuando modifique o derogue una ley aprobada con el carácter de orgánica «cualquiera que sea su contenido». Pero el T. Constitución ha rechazado esta concepción formal que hace su propia L.O., afirmando que dicha interpretación «podrá producir en el O. jurídico una petrificación abusiva en beneficio de quienes en un momento dado gozasen de la mayoría parlamentaria suficiente.

2.        Su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta en el congreso de los Diputados.

Se trata de una exigencia meramente formal, la de una mayoría superior a la que se exige con carácter general para que el Congreso pueda adoptar acuerdos válidos (mayoría de miembros presentes una vez reunida la Cámara reglamentariamente con la asistencia de la mayoría de sus miembros).

RESERVA DE LEY ORGANICA.

A.      El desarrollo de los Derechos fundamentales y libertades públicas.

B.       Las leyes que aprueba los Estatutos de Autonomía.

C.       El régimen electoral general.

Además la constitución impone la expresa reserva de ley orgánica en los siguientes artículos:

a.        Ley Orgánica sobre criterios Básicos de la Defensa Nacional y la Organización Militar.

b.        Ley orgánica del Defensor del pueblo.

c.        Suspensión individual de derechos para bandas armadas y elementos terroristas.

d.        Las abdicaciones y renuncia y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión a la Corona se resolverá por una ley orgánica.

e.        Los requisitos del ejercicio de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley.

f.         Las condiciones y procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en la Constitución.

g.        La autorización para la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución.

h.        Regulación de los estados de alarma, excepción y sitio, y las competencias y limitaciones correspondientes.

i.         Las reformas de los Estatutos de Autonomía.

1.2.- LEYES ORDINARIAS.

Las leyes ordinarias son el instrumento norma de realización de la función legislativa por parte de las Cortes y pueden referirse a cualquier materia que no esté reservada por la constitución a otro tipo de norma. Las leyes ordinarias pueden ser:

a.        LEYES DE PLENO Y LEYES DE COMISIONES.

Juntamente con las leyes ordinarias aprobadas por el Pleno de las cámaras existen las que podrían denominarse Leyes de comisión caracterizadas porque suponen un traspaso interno de competencias del Pleno de la cámara legislativa hacia órganos parlamentarios restringidos. Según el art. 75.2. de la Constitución «las cámaras podrán delegar en las comisiones Legislativas permanente la aprobación de proyectos o proposiciones de ley.

Conviene destacar que por una parte el órgano plenario puede en cualquier momento recaer el debate y la votación de los proyectos o proposiciones de ley que hayan sido objeto de delegación y por otra parte, debe de ponerse de relieve, asimismo, que existen límites importantes para la utilización de esta fórmula. Así se exceptúan de la aprobación mediante Leyes de comisiones las cuestiones que se refieren a las reformas constitucionales, asuntos internacionales, leyes orgánicas y de base y presupuestos Generales del Estado.

El valor jurídico de las Leyes de Comisión, una vez aprobadas, promulgadas y en vigor, es idéntico al resto de las leyes ordinarias.

b.       LEYES MARCOS.

El art. 150.1 determina que las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrá atribuir a todas o alguna de las comunidades autónomas la facultad de dictar para sí misma normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas.

c.        LEYES DE AMORNIZACIÓN DE LAS DISPOSICIONES NORMATIVAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.

El art. 150.3 determina que el Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CC.AA., aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.

2. LAS DISPOSICIONES DE GOBIERNO CON FUERZA DE LEY: DECRETOS LEYES Y DECRETOS LEGISLATIVOS.

Si la ley es la categoría normativa básica de los ordenamientos, la Constitución española contempla también la existencia de otras normas que, sin ser leyes ni proceder de las Cortes, tienen su mismo rango y fuerza. Tales normas se dictan en virtud de potestades que integran la función legislativa del Estado y que se atribuyen al Gobierno. Al ejecutivo tan sólo le corresponde, en efecto, como potestad normativa ordinaria, la potestad reglamentaria, que le habilita para dictar normas de rango inferior a la ley. Sin embargo el Gobierno cuenta con la posibilidad de dictar normas con fuerza de ley.

2.1. LOS DECRETOS LEYES.

Los decretos- leyes aparecen desde finales del s. XIX. En nuestro derecho, fueron admitidos por la Constitución de 1931 y han sido recogidos en el art. 86 en la actual Constitución de 1978, si bien muy restrictivamente.

CARACTERÍSTICAS GENERALES

Las condiciones para que se promulgue un Decreto Ley son:

1º Que esté ante un caso «de extraordinaria y urgente necesidad»

2º. Que no afecte «al ordenamiento de las instituciones básicas del estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el TIT. 1 al régimen de las CCAA ni al derecho electoral general».

3º Deberá ser ratificado por el Congreso de los diputados, en el plazo de 30 días siguientes a su promulgación. La fórmula de los Decretos Leyes no es, sin embargo utilizable por los gobiernos de las CCAA.

EL CONTROL DE LAS DECRETOS-LEYES

El Decreto-ley posee vigencia inmediata desde su publicación, siendo sometido posteriormente al control del Congreso. Este control ratifica así la primacía parlamentaria sobre la función legislativa y se produce de acuerdo con las siguientes reglas:

a.        El Decreto-ley recién promulgado debe ser sometido inmediatamente a debate y votación de totalidad en el Congreso de los Diputados en un plazo máximo de treinta días desde su promulgación en el Consejo de Ministros.

b.        Dentro de tal plazo el Decreto-ley deberá ser convalidado o derogado.

c.        La Constitución prevé que durante el plazo de treinta días «las cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia» (art. 86.3)

Frente al control parlamentario, que admite rasgos tanto jurídicos como de oportunidad, el control jurisdiccional debe ajustarse únicamente a parámetros jurídicos, y puede tener por objeto tanto su regularidad como su legitimidad material, esto es, la constitucionalidad de la regulación en él contenida. Como respecto a toda norma con fuerza de ley, este control jurisdiccional corresponde al Tribunal Constitucional.

2.2. LOS DECRETOS LEGISLATIVOS: TEXTOS ARTICULADOS Y TEXTOS REFUNDIDOS.

CARACTERÍSTICAS GENERALES

Los decretos legislativos son normas con fuerza de ley dictadas por el Gobierno, en virtud de una autorización expresa de las Cortes denominada delegación legislativa. La delegación legislativa prevista por la Constitución en el art. 82, permite a las Cortes atribuir al Gobierno la potestad de dictar una norma denominada Decreto Legislativo. La Constitución prevé dos tipos de delegación (art. 82.2).

1º.- Formación de textos articulados o códigos o de leyes de gran complejidad técnica o jurídica y se efectúa mediante una ley de bases (art. 82.4).

2º.-Refundir varios textos legales en uno solo, se otorga mediante una ley ordinaria (art. 82.5).

En suma, para al colaboración en tareas legislativas que pueden empeñar demasiado esfuerzo o tiempo al legislador, o bien que excedan su capacidad técnica. La Constitución excluye la posibilidad de efectuar una subdelegación en autoridades distintas del propio Gobierno.

La delegación legislativa ha de otorgarse de forma expresa, quedando excluida la posibilidad de delegaciones implícitas. La delegación se otorga para su ejercicio por una sola vez: se trata de la atribución de una única potestad normativa, que se agota con su ejercicio.

Mientras dura el plazo para el ejercicio de la delegación, el legislador sí tiene temporalmente en suspenso su capacidad para regular la materia sobre la que ha atribuido al Gobierno potestad legislativa, suspensión que es, eso sí, revocable a voluntad del legislador. Así, el Gobierno puede oponerse a la tramitación de cualquier proposición de ley o enmienda contraria a dicha delegación.

En cuanto los requisitos de la delegación los arts. 82 y 83 de la Constitución establecen lo siguientes:

1. La delegación del parlamento debe hacerse por una ley de bases cuando su objetivo sea la formación de textos articulados o bien por una ley ordinaria de autorización, cuando se trate de refundir varios textos en uno solo.

2. La delegación puede comprender cualquier materia que las Cortes determinen, salvo las que deban ser reguladas por L.O.. Y tampoco pueden incluir la facultad de modificar la ley de bases ni la de dictar normas con carácter retroactivo.

3. La delegación debe hacerse de forma expresa y con fijación del plazo para su ejercicio.

4. La delegación debe hacerse de forma precisa y las bases han de delimitar con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse.

5. La aprobación de los decretos-legislativos debe hacerse observando las reglas de procedimiento establecidas en los arts. 129 y sgs.

Los efectos fundamentales de la delegación son:

1º) Tanto los textos articulados como los textos refundidos tienen el valor de normas con rango de ley en cuanto se acomoden a los términos de la delegación.

2º) Es la de su agotamiento, pues una vez ejercitadas las facultades conferidas por la ley de Delegación no cabe volver sobre ellas.

DELEGACIÓN PARA ELABORAR TEXTOS ARTICULADOS Y DELEGACIÓN PARA REFUNDICIÓN DE TEXTOS LEGALES.

Delegación para elaborar texto articulados. La Constitución dedica a este tema los artículos 82.4 y 83. Las leyes de delegación que tiene por objeto la formación de textos articulados se denominan leyes de bases. Tales leyes de bases consisten en una serie de enunciados que deben contener los aspectos esenciales de la regulación a elaborar. La ley de bases debe delimitar con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y debe delimitar con igual precisión «los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio».

Además, la Constitución impone dos limitaciones de carácter material a la delegación mediante la ley de bases. El artículo 93 prohibe que las leyes de bases autoricen al Gobierno para que modifique la propia ley de bases. Por otro lado también se excluye la posibilidad de que la norma a elaborar se dicte con carácter retroactivo.

Delegación para refundir textos legales. Debe determinarse el ámbito normativo al que se refiere el contenido de la delegación, especificando, según establece la Constitución, «si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos». Esto es, la delegación debe especificar el alcance de la refundición.

CONTROL DE LA POTESTAD LEGISLATIVA DELEGADA.

a) Control por el Tribunal Constitucional: a él corresponde el control de la constitucionalidad de las leyes y de las demás disposiciones con rango de ley, y por ello, a él corresponde vigilar la constitucionalidad de los Decretos Legislativos, ejerciendo en mayor control sobre los mismos

b) Control por los Tribunales ordinarios, se considera que éstos no deben controlar los excesos ultra vires de los Decretos legislativos pues este efecto es meramente reglamentario, y un Decreto Legislativo posee fuerza de ley a todos los efectos en tanto no se declare que existe tal exceso. Este supondría, en todo caso, una vulneración de normas constitucionales (arts. 82 y 85), y sólo el TC puede conocer de tales infracciones.

c) Control parlamentario, existe un control previo que se efectúa mediante la inclusión de cláusulas que limitan o controlan el desarrollo del Decreto, sin que esto suponga una desvirtuación de la actividad legislativa del ejecutivo (art. 82.6 CE).

También existe un control parlamentario a posteriori que se limita a poner de relieve los eventuales excesos del ejercicio de la delegación, pues no parece posible que pueda condicionarse la fuerza de un decreto legislativo ya en vigor.

Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control», está reconociendo la posibilidad de impugnar a través del recurso contencioso-administrativo los textos articulados y los textos refundidos.

3.- LAS LEYES DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS

Las CCAA tienen potestad legislativa propia las características que definen esta potestad son:

1º.-. Las disposiciones emanadas de las Asambleas autonómicas tienen verdadera identidad de ley.

2º.- Las CCAA pueden producir normas a través de Decretos Legislativos pero no pueden hacer decretos leyes. Las disposiciones de las CCAA tendrán aplicación solo en su territorio y siempre solo en el ámbito de sus competencias.

3º.- El Estado no podrá legislar en materia de las que han asumido competencias las CCAA.

En cuanto a las clases y valor normativo de las disposiciones normativas de las CC.AA., del art. 153 de la C.E. se deduce que las CC.AA. pueden dictar normas con fuerza de ley y otras de carácter reglamentario que estarán subordinadas a aquellas

Los Estatutos de Autonomía se aprueban a través de Ley Orgánica y es vigente en el territorio autonómico. Rige las relaciones Estado – Comunidad Autonomía. Presenta un aspecto paccionado, es decir, lo proyectan las representantes de la autonomía, concurriendo dos voluntades la autonómica y la estatal.

El Estatuto de Autonomía viene a ser para la autonomía lo que la Constitución para el Estado, estando el Estatuto subordinado a la Constitución. Hay que tener en cuenta el Art. 150 en materia competencial.

Artículo 150. 1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas.

2 El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado.

3. El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de estas, cuando así lo exija el interés General. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.

5.- EL REGLAMENTO

5.1.- CONCEPTO

La potestad reglamentaria se define genéricamente como la capacidad atribuía al poder ejecutivo de dictar normas con subordinación a las leyes, por lo común en desarrollo o aplicación de éstas.

El art. 97 de la Constitución atribuye al gobierno de la nación la potestad reglamentaria. De este tenor se deriva que la Constitución distingue entre la función ejecutiva (entendida como simple aplicación de la ley) y la potestad reglamentaria, que aparece por tanto como algo más que la mera ejecución. Desde esta perspectiva, el ejercicio de la potestad reglamentaria va más allá del desarrollo y la aplicación de los mandatos legales. La Constitución confiere esta potestad al gobierno, quien podrá así proceder a desarrollar reglamentariamente una ley en lo que sea necesidad indispensable para la efectiva vigencia de sus preceptos. Se trata, en este caso, de los denominados reglamentos de ejecución de las leyes, en cuanto contribuyen a hacer posible la ejecución de esas normas. Pero junto a estos reglamentos de ejecución, el gobierno se encuentra también habilitado para dictar normas reglamentarias que no sean meramente de ejecución (reglamentos praeter legem), puesto que su potestad reglamentaria deriva de la Constitución, y no de habilitaciones legales. La potestad reglamentaria del gobierno comprende pues tanto los llamados reglamentos de ejecución como los denominados reglamentos independientes.

Por reglamento se entiende en el derecho administrativo interno toda norma escrita con rango inferior a la ley dictada por una Administración Pública. Lo cual significa, que aunque sea posterior a ésta, no puede derogarla y por el contrario, toda norma con rango de ley tiene fuerza derogatoria sobre cualquier reglamento, pero también significa que no hay materias reservadas a la potestad reglamentaria en el sentido de que la ley puede entrar a regular cualquiera que con anterioridad hay sido regulada por el reglamento.

En la actualidad dicho principio de supremacía de la ley tiene dos manifestaciones:

-La reserva material de ley, que comprende el conjunto de supuestos o materias respecto de los cuales la Constitución exige su regulación por norma con rango de ley. Aunque la ley no las regule, en ningún caso estas materias pueden ser reguladas por normas reglamentarias.

-La llamada reserva formal de ley opera al margen de las concretas previsiones constitucionales y significa que cualquier materia por mínima que sea, cuando es objeto de regulación por ley, ya no puede ser regulada por un reglamento. Su rango se ha elevado, se ha congelado en un nivel superior y es inaccesible a la potestad reglamentaria.

Su diferenciación con los actos administrativos generales.

a) El reglamento es una norma general y abstracta no referida a los administrados concretos, como ocurre con los destinatarios de los actos administrativos. La imposibilidad de reglamentos singulares, intuiti personae es conciliable con la existencia de reglamentos dirigidos a grupos concretos.

b) El reglamento es una norma y como tal no se agota por una sola aplicación ni por otras muchas, sino que cuanto más se aplica más se refuerza su vigencia; por el contrario, el acto administrativo general es flor de un día, pues no tiene ninguna vocación de permanencia.

En cuanto a la justificación de la potestad reglamentaria se ha aducido que venía dada por el principio de división de poderes, explicándose su atribución al Monarca en base a que éste era la cabeza del Poder Ejecutivo. Las justificaciones que importan son las formales y ésas están ahora en las Constitución, como la francesa, que incluye una reserva material reglamentaria y la española de l978, que atribuye al Gobierno. la potestad reglamentaria (art. 97) y establece los trámites esenciales del procedimiento para la aprobación de las disposiciones administrativas generales (art. 105)

TITULARIDAD

La Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, adscribe al Consejo de Ministros la competencia relativa a los reglamentos para la ejecución de las leyes (art. 10.6), mientras que corresponde a los Ministros «ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento». De aquí se infiere que la potestad reglamentaria habrá de ser ejercida por el Consejo de Ministros cuando se trate de desarrollar las normas legales (reglamentos de ejecución) o cuando hayan de regularse materias que vayan más allá de los límites de un Departamento Ministerial. Junto a la previsión de unas normas reglamentarias emitidas por el Consejo de Ministros (Reales Decretos) o los Ministros individualmente considerados (Órdenes Ministeriales), cabe también que la potestad reglamentaria sea ejercida por el Presidente del Gobierno.

En consecuencia y por el momento, los reglamentos del poder ejecutivo constituyen un cuerpo normativo jerarquizado integrado por los Reales Decretos y las Órdenes Ministeriales, además de otros emanados de órdenes inferiores cuando así lo autorice una habilitación legislativa. En cuanto a las disposiciones internas dictadas por órganos no integrados en el gobierno no pueden ser consideradas normas reglamentarias, sino meras instrucciones o directrices internas, a los efectos de organización de los trabajos administrativos.

EJERCICIO Y CONTROL

El ejercicio de la potestad reglamentaria, si bien no posee un carácter público y sometido a carácter contradictorio de la potestad legislativa, sí está sometido a determinados requisitos en cuanto a los procedimientos a seguir. La normativa legal referente a la Administración del Estado regula los procedimientos para la elaboración de disposiciones de carácter general, exigiendo que esa elaboración se inicie con los estudios e informes previos que garanticen su legalidad, acierto y oportunidad, así como que los proyectos elaborados sean sometidos a informe de diversos órganos administrativos y, en su caso, a información pública. En cuanto a los decretos de ejecución de una ley, han de ser sometidos a un dictamen del Consejo de Estado. Finalmente las disposiciones de carácter general habrán de publicarse en el Boletín Oficial del Estado.

El control del ejercicio de la potestad reglamentaria se ajusta a lo previsto en el art. 97 de la CE y corresponde a los tribunales ordinarios. La Constitución asegura este sometimiento no sólo en el art. 97, sino también en el art. 106.1, en el que se establece que «los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifiquen»

OTRAS POTESTADES REGLAMENTARIAS

Distintas de la potestad reglamentaria atribuida al poder ejecutivo son las potestades reglamentarias internas de otros órganos estatales, las cuales, dan lugar a sus reglamentos de organización y funcionamiento. La principal característica de estos reglamentos es que sus efectos se proyectan tan sólo ad intra, esto es, sólo afecta a quienes pertenecen o dependen del órgano, sin que puedan aplicarse a los ciudadanos ajenos al mismo.

Poseen autonomía reglamentaria interna las Cámaras legislativas, el Consejo General del Poder Judicial, y el Tribunal Constitucional entre otros órganos. Estos reglamentos se encuentran subordinados a la ley reguladora de cada órgano, con excepción de los reglamentos parlamentarios.

La segunda técnica que permite al gobierno. Aprobar normas con rango de ley formal es la de los decretos legislativos, así denominados por el art. 85 de nuestra Constitución El parlamento o bien delega en el gobierno. La facultad de desarrollar con fuerza de ley los principios contenidos en una ley de bases (textos articulados) o bien autoriza al gobierno. Para refundir el contenido de otras leyes en un único texto (textos refundidos) remitiéndonos a lo dicho anteriormente en el Decreto Legislativo.

5.2. CLASES DE REGLAMENTOS.-

La mejor distinción es la que califica a los reglamentos por su relación con la ley, por las materias que regulan y por la autoridad de que emanan.

a) POR SU RELACIÓN CON LA LEY:

Los reglamentos venían siendo clasificados en extra legem, secundum legem y contra legem, lo que corresponde con las clases de reglamentos: independientes, ejecutivos y de necesidad.

• Los reglamentos independientes de la ley son: los que regulan materias que la constitución ha previsto una reserva reglamentaria (Constitución francesa). La española no lo recoge. En nuestro Derecho reglamentos independientes son aquellos que regulan materias en las que no se ha producido una regulación por Ley y que no esta protegida por Ley.

• Reglamentos ejecutivos son los que desarrollan y complementan una Ley, normalmente porque la Ley ha llamado e impuesto el dictado de un reglamento. Peculiaridad de estos reglamentos es el requisito del informe preceptivo del Consejo de Estado, para controlar que se ajuste a la norma que desarrolla.
• Los reglamentos de necesidad son aquellas normas que dicta la Administración para hacer frente a situaciones extraordinarias.

B) POR RAZÓN DE LA MATERIA:

Es tradicional la distinción tomada de la doctrina alemana, entre reglamentos administrativos y reglamentos jurídicos:

• Reglamentos Administrativos: son los que regulan la organización administrativa y asimismo, los que se dictan dentro del ámbito de una relación especial de poder. Esta relación une a la Administración con determinados ciudadanos.
• Reglamentos jurídicos: son los que regulan o establecen derechos o imponen deberes en el ámbito de la relación de supremacía general.

C) POR SU ORIGEN:

• Reglamentos Estatales:

De mayor jerarquía son los del Gobierno, al que el art. 97 de la C. atribuye explícitamente el ejercicio de la potestad reglamentaria y se aprueban y justifican bajo la forma de Real Decreto. Subordinados a estos y a las ordenes acordadas por las Comisiones Delegadas del Gobierno están los reglamentos de los ministros, en forma de Ordenes Ministeriales, en las materias propias de sus departamentos. Los de las Autoridades inferiores que revisten la forma de Resoluciones, Instrucciones o circular, de la respectiva autoridad que los dicte art. 25 y 27 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado.

• Reglamentos de las Comunidades Autónomas:

Con análoga problemática que los Estatales. Se denominan de la misma forma que aquellos: Decretos, los del gobierno de la comunidad. Ordenes, las de los Consejeros etc. En Asturias, la potestad reglamentaria se origina también en el legislativo autonómico.

• Reglamentos de los Entes Locales:

La Ley de Bases de Régimen Local de 1985, distingue el Reglamento orgánico de cada Entidad, por el que éste Ente se organiza (subordinado as las normas estatales, pero con superioridad jerárquica a la correspondiente ley autonómica) de las Ordenanzas Locales, que son normas de eficacia externa de la competencia del pleno de la Entidad y los Bandos que el Alcalde puede dictar en materias de su competencia.

• Reglamentos de los Entes institucionales:

Con subordinación a los reglamentos de los Entes Territoriales, (organismos autónomos: Estatales, autonómicos y locales) y reglamentos de los Entes Corporativos: Colegios profesionales.

5.3. LÍMITES Y PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS.

LIMITES

1º. El órgano que lo dicta tenga competencia para ello. A este límite se refiere la L.R.J.A.P. y P.A.C. al prescribir que «las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de la CCAA (art. 51,1)

2º. Principio de jerarquía normativa, en función de la cual los reglamentos se ordenan según la posición en la organización administrativa del órgano que los dicta sin que en ningún caso el reglamento dictado por el órgano inferior pueda contradecir al dictado por el superior. Como establece la L.R.J.A.P. y P.A.C. en su art. 51,1, y 2.

3º. La adecuación a los hechos o el respeto por la realidad que trata de regular, lo que se marca en el principio de interdicción de la arbitrariedad a que se refiere el art. 9 de la Constitución

Más discutible es si la potestad reglamentaria debe respetar la regla de la irretroactividad que la Constitución impone a todas las normas cuando son de carácter sancionador o limitativas de derechos individuales; En principio parece lógico de acuerdo con lo establecido en el art. 2,2 del Cc.. En contra se argumenta que el art. 83 b) de la Constitución veta la retroactividad de los Decretos Legislativos y que la irretroactividad es también la regla general para los actos administrativos (art. 57.3 de la L.R.J.A.P. y del P.A.C.).

4º. Precisa seguir un procedimiento. El art. 105 de la Constitución dice: La Ley regulará la audiencia a los ciudadanos directamente o a través de representantes (organizaciones o asociaciones) reconocidas por la Ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten. Sus trámites son los siguientes:

a) El procedimiento debe iniciarse con la formación de un expediente en el cual deben incluirse los antecedentes que han dado lugar al texto definitivo que habrá de someterse a la decisión del órgano titular de la potestad reglamentaria, así como la tabla de vigencias, es decir, una especificación de las disposiciones anteriores que se van a derogar y las que permanecen en vigor.

b) El proyecto debe someterse a informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio correspondiente, exigiéndose además el dictamen del Ministerio de Administraciones Públicas cuando el proyecto verse sobre aspectos relativos a la organización, personal, etc. (art. 130 L.P.A.)

c) Siempre que sea posible se someterá informe de las entidades que por Ley ostentan la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo.

d) Las disposiciones reglamentarias que deban ser aprobadas por el Gobierno o por sus Comisiones delegadas se remitirán con 8 días de antelación a los demás Ministros convocados, para que formulen las alegaciones pertinentes.

Una vez aprobado el proyecto de reglamento y ordenanza por el Pleno de la Corporación se somete a información pública y audiencia de los interesados por plazo mínimo de 30 días, durante los cuales pueden presentarse reclamaciones y sugerencias; llega después el trámite de aprobación definitiva por el Pleno de la Corporación, resolviendo previamente las reclamaciones y sugerencias presentadas. Una y otra aprobación deben tener el voto favorable de la mayoría absoluta del número de miembros de la Corporación cuando la norma a aprobar sea el Reglamento Orgánico de la Corporación, los Planes y Ordenanzas urbanísticos y las Ordenanzas Tributarias (arts. 47,3 y 49 de la L.R.B.R.L.).

La Jurisprudencia recaída con motivo de la infracción de los trámites para la aprobación de los reglamentos no es muy estricta. En general, para los reglamentos estatales y autonómicos sólo se ha considerado como vicio determinante de la nulidad la omisión del informe de la Secretaría General Técnica u otro órgano equivalente y, en alguna ocasión la omisión de la audiencia de las entidades representativas de intereses cuando no esté debidamente justificada su omisión.

5.4. EFICACIA DE LOS REGLAMENTOS. LA INDEROGABILIDAD SINGULAR.

Para que produzcan efectos jurídicos de carácter general los decretos y demás disposiciones administrativas, habrán de publicarse en el «Diario oficial del Estado» y entrarán en vigor conforme a lo dispuesto en el art. 1º del C.c. a los 20 días de la publicación, salvo que la norma determine otro plazo (art. 2,1).

La publicación de las ordenanzas locales tiene lugar en el B.O.P. y no entran en vigor hasta que no se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo de 15 días desde que el mismo sea recibido por la Administración del Estado y de la CCAA respectiva (art. 70 de la L.R.B.R.L. de l985).

La eficacia es de duración ilimitadas y se impone a los Administrados, los funcionarios y los jueces, a salvo la excepción de ilegalidad. El reglamento goza como los actos administrativos de la presunción de validez y del privilegio de ejecutoriedad, si bien esta ha de actuarse a través de un acto administrativo previo (arts. 93 a 101 de la ley L.R.J.A.P. y del P.A.C.)

En otros países, la observancia de los reglamentos se garantiza mediante sanciones penales, pues la Administración carece de poderes sancionadores directos. Nuestro derecho también prevé sanciones penales ante la desobediencia de determinados reglamentos (arts. 574.2, 577, 578, 579 y 581 del C. penal).

El reglamento puede ser derogado por la misma autoridad que lo dictó, que también puede proceder a su modificación parcial, lo que no se puede hacer ni la autoridad que lo dictó ni otra superior es derogar el reglamento para un caso concreto, esto es, establecer excepciones privilegiadas en favor de persona determinada. A ello se opone la regla de inderogabilidad singular de los reglamentos que se recoge en el art. 52,2 de la L.R.J.A.P. y P.A.C. («Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición e carácter general, aunque aquéllas tengan grado igual o superior a estas) y el art. 11 del R.S.C. Locales.

El fundamento de la inderogabilidad singular se ha visto en el principio de legalidad y su correlato de la atribución de potestades a la Administración. Según esta tesis la Administración, habría recibido de la ley el poder de dictar reglamentos y de derogarlos con carácter general, pero no la facultad de derogarlos en caos concretos.

La potestad reglamentaria resultaría así más limitada que el poder legislativo, al que nada impide otorgar dispensas individuales (García de Enterria). Parece más claro que la prohibición de dispensa singulares injustificadas se fundamenta en el principio constitucional de igualdad que también vincula hoy al Poder Legislativo (art. 14 de la Constitución)

5.5. CONTROL DE LOS REGLAMENTOS ILEGALES Y EFECTOS DE SU ANULACIÓN.

La vulneración de los límites sustanciales y formales a que está sujeta la aprobación de los reglamentos origina su invalidez y es opinión mayoritaria que la invalidez de los reglamentos lo es siempre en su grado máximo, es decir, de nulidad absoluta o de pleno derecho. Así se desprende del art. 62,2 de la L.R.J.A.P. y P.A.C. que impone la nulidad de pleno derecho de las administrativas que vulneran la Constitución, las Leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

La ilegalidad de los reglamentos puede hacerse ante la Jurisdicción penal, acusando a su autor o autores del delito previsto en el art. 377 del CP, que incrimina la conducta del funcionario público que invadiere las atribuciones legislativas dictando reglamentos o disposiciones, etc. La condena del autor o autores del reglamento ilegal implicaría el reconocimiento de que su aprobación ha sido constitutiva de delito y la consiguiente nulidad de pleno derecho de la norma.

La ilegalidad de un reglamento puede plantearse ante todas las Jurisdicciones (Civil, Penal, Etc.) por vía de excepción para pedir su inaplicación al caso concreto que el Tribunal está enjuiciando. La privación de eficacia del reglamento se justifica en que su aplicación implicaría la desobediencia a una norma de carácter superior: la ley que dicho reglamento ha vulnerado (art. 6 de la L.O.P.J.).

También los funcionarios deben inaplicar los reglamentos ilegales por la misma razón de que hay que obedecer a la Ley antes que al reglamento.

Los reglamentos pueden ser combatidos por las vías específicas del Dº administrativo, a través de la acción de nulidad, como preveía la L.P.A. de 1958. Sin embargo la L.R.J.A.P. y del P.A.C. de forma incomprensible ciñe la acción de nulidad a los actos administrativos con exclusión de los reglamentos (art. 102 en relación con el 62.1).

La técnica más importante es la de su impugnación ante la J.C.A. a través del recurso directo, que es aquel que ataca frontalmente al reglamento solicitando su anulación. Para la interposición de éste recurso directo están legitimadas: «Las Entidades, Corporaciones o Instituciones de Derecho público y cuantas entidades ostentaren la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo». También se admite el recurso directo de los particulares cuando se trate de «reglamentos que hubieran de ser cumplidos directamente por ellos sin necesidad de ningún acto previo de requerimiento o sujeción individual» (arts. 28,1b) y 39,3 de la L.J.C.A.). El recurso se ha de interponer en el plazo de 2 meses y si es estimado se produce la anulación de la disposición, sin que exista la posibilidad de un recurso administrativo previo, lo que constituye otra negativa novedad de la Ley 30/1992 R.J.A.P. y del P.A.C. (art. 107.3).

Según el art. 62,2 de la L.R.J.A.P y P.A.C. «Serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, etc. las consecuencias más importantes son la imprescriptibilidad de la acción para recurrir contra los reglamentos ilegales y la imposibilidad de su convalidación, pero estos pretendidos efectos no se compaginan ni con la aplicación a los reglamentos de la acción de nulidad ni con el mantenimiento de la validez de los actos dictados en aplicación del reglamento ilegal como establecía el art. 120 de la L.P.A. de 1958. La ley 30/1992 de R.J.A.P. y P.A:C no recoge este precepto, pro si la Administración no declara de oficio la invalidez de los actos aplicativos del reglamento anulado, podrán los interesados solicitarla, caso por caso, a través de la acción de nulidad (ART. 102 A 106)

Queda todavía la posibilidad de reaccionar contra un reglamento inválido a través del recurso indirecto, que permite al interesado atacar un acto administrativo de aplicación del reglamento en que se apoya el acto recurrido. Esta vía puede utilizarla cualquier administrado, individual o colectivo, que sea titular de un derecho o de un interés. El recurso indirecto no está sujeto a plazo, vigente, siempre podrá ser atacado en los plazos ordinarios, a partir de la notificación de cualquier acto de aplicación. El recurso indirecto se interpone ante el órgano que ha dictado el acto.

No obstante, «los recursos contra un acto que se funden únicamente en la ilegalidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición» (art. 107,3 de la L.R.J.A.P.y P.A.C.). Los efectos del recurso indirecto, según la jurisprudencia no son tan completos y contundentes como los del recurso directo:

Sólo queda anulado el acto pero no el reglamento ilegal, este puede seguir produciendo efectos contrarios a la legalidad. Este criterio de la J.C.A. contradice el del T. Constitución pues la estimación de la cuestión de inconstitucionalidad no sólo produce efecto anulatorio del acto concreto impugnado, sino también de la ley en que se funde.