El Recurso Contencioso Administrativo. Evolución histórica

1. INTRODUCCIÓN

La recepción por los ordenamientos jurídicos del principio de la división de poderes, conduce directamente a abordar el estudio de la revisión de la actividad de las Administraciones Públicas. El desarrollo de la actividad jurídica de una sociedad provoca la inevitable consecuencia de que se planteen cuestiones litigiosas diversas cuya solución, salvo casos raros tales como el arbitraje, queda encomendada, de una u otra forma, a los Tribunales de Justicia.

La actuación de la Administración en este campo no es una excepción a la regla general; es más, el principio general de sujeción al derecho de la actuación administrativa, significa, en primer término, simplemente que ésta debe llevarse a cabo de conformidad con lo que el ordenamiento jurídico determina, y, en segundo lugar, que esa actividad puede, y debe en su caso, ser controlada; ese control se ejerce en un doble nivel: el de la revisión de los actos administrativos por la propia Administración, ya sea por iniciativa propia, ya a petición del administrado, todo lo cual se plasma en las distintas figuras que componen la llamada revisión en vía administrativa, y, llegado el caso, en el de la revisión que pueden llevar a cabo los Tribunales de Justicia. Esto último constituye, en sentido amplio, el objeto de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Hecha esta consideración preliminar, parece conveniente advertir en este momento que, por razones de exposición de la materia objeto del presente tema, parece oportuno modificar ligeramente los términos del enunciado del mismo para estudiar, en primer lugar, siquiera sea brevemente, y antes de entrar a considerar el contenido y naturaleza del recurso contencioso-administrativo, lo que se refiere a su evolución histórica.

2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA.

Como se acaba de decir, las facultades revisoras de los actos administrativos se pueden llevar a cabo por la propia Administración, que es lo que se entiende por revisión de oficio. Ahora bien, el ejercicio de esas facultades revisoras por la Administración ha llevado aparejado un sentimiento de desconfianza en cuanto a la imparcialidad de la Administración en el ejercicio de esas potestades.  De ahí que en un momento determinado, que históricamente coincide con la Revolución Francesa, se inicia un movimiento encaminado a hacer posible que, independientemente de la existencia de esa capacidad revisora, los actos de la Administración puedan ser controlados también por órganos ajenos a ella y revestidos de la mayor independencia e imparcialidad posibles. Ello desembocaría con el paso del tiempo en el establecimiento de mecanismos que permitieran conocer de esta materia al Poder Judicial.

1. En 1789, tras la aprobación de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, en el marco de la Revolución Francesa, comienza un proceso, que quizá deba entenderse como permanentemente inacabado, de protección de los derechos individuales, que irá limitando, cada vez más, la posibilidad de una actuación arbitraria por parte de la Administración Pública y también una reducción progresiva y delimitación más clara, al menos, de la potestad discrecional de la Administración que tan difícil resulta a veces de separar de la arbitrariedad.

El Consejo de Estado francés fue el iniciador de esta actividad de control. Primero, mediante un sistema de justicia  retenida, dado que comenzó simplemente formulando las correspondientes propuestas de resolución que eran  aceptadas o no por los órganos administrativos competentes. Con el paso del tiempo, las facultades revisoras fueron objeto de delegación por parte del Poder Ejecutivo y así fue introduciéndose un sistema de justicia delegada en el que la independencia de los órganos encargados de esa fiscalización de los actos administrativos fue incrementándose.

Finalmente se llega, en esta progresión, a atribuir a los Tribunales de Justicia la tarea de controlar la actuación administrativa; en España estos Tribunales constituyen un orden jurisdiccional propio, como luego se verá.

2. En nuestro país, el proceso de sometimiento de los actos administrativos a revisión mediante el recurso contencioso-administrativo se inicia, como afirma García de Enterría, al que se seguirá en este punto, en la Constitución de Bayona, aunque su instauración práctica “no tiene lugar hasta las Leyes de 2 de abril y 6 de julio de 1845, que confían el contencioso a los Consejos Provinciales (aunque con jurisdicción delegada o propia) y al Consejo de Estado (llamado Consejo Real en su primer tiempo) que proponía al Gobierno, sin vincularle, los llamados Reales Decretos Sentencias”; la determinación de su competencia se realiza mediante un sistema de lista de materias. Propiamente constituye la actuación de estos órganos una segunda instancia de una instancia previa de carácter administrativo.

3. Otro paso lo constituye la Ley de 13 de septiembre de 1888, que resuelve la alternativa entre el sistema judicial y el sistema administrativo mediante la implantación de un sistema armónico, consistente en “constituir órganos jurisdiccionales con jurisdicción delegada pero en cuya composición entran a la par personal judicial y personal administrativo”. No obstante, este sistema nació con grandes limitaciones, ya que dejó excluidos del conocimiento de estos órganos muchos sectores de la actuación administrativa. Como dice García de Enterría, “como un avance se presentó la sustitución del anterior sistema de lista (seguido en las Leyes de 1845) de los asuntos contenciosos por una cláusula general, que admitía una tutela administrativa sobre cualquier resolución administrativa”.

Sin embargo, esta cláusula general se concibió de manera tal que se limitaron los actos recurribles a solo los que violaran derechos subjetivos perfectos de los ciudadanos, con lo que quedó fuera de su ámbito todo lo que en el sistema francés se denominó recurso por exceso de poder, y de otra se excluyeron igualmente de su conocimiento todos los actos que tuvieran algún elemento de discrecionalidad. A ello se añadieron limitaciones tales como la amplia configuración de los actos políticos, la plena reserva de la ejecución de las sentencias a la Administración o las generosas posibilidades de acordar su inejecución, entre otras, que hicieron que el sistema contencioso-administrativo español fuese relativamente ineficaz.

4. Pequeños avances se produjeron en las Leyes reguladoras de la Administración Local hasta que, con ocasión de la guerra civil, mediante Ley de 27 de agosto de 1938 se suspendió la vigencia del recurso contencioso-administrativo contra los actos de la Administración del Estado, suspensión que no se levantó, introduciendo además grandes limitaciones, hasta la Ley de 18 de marzo de 1944. En 1952 se aprobó un texto refundido de toda la legislación reguladora de lo contencioso-administrativo que fue muy criticado y que propició la reforma de 1956.

5. La Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956. Esta norma sentó lo que son las bases del actual sistema de lo contencioso-administrativo. Esta ley, en su momento valorada muy positivamente, se construyó a partir de una idea fundamental: el necesario sometimiento de la actividad administrativa al control de legalidad de los Tribunales, lo que suponía evidentemente una garantía de los ciudadanos frente a las extralimitaciones de la Administración.  Otra importante aportación fue la ratificación del carácter judicial de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Si en bastantes Leyes la lectura de su Preámbulo o Exposición de Motivos es imprescindible para el más exacto conocimiento de su espíritu, más importante resulta todavía la de la L.J.C.A. Comienza ésta diciendo que pese a los avances conseguidos en el camino para que “el imperio de la Justicia en las relaciones administrativas” sea una realidad, no lo es menos que la reforma de la legislación a la que sustituye, la Ley de 13 de septiembre de 1888, reformada en 1894, luego refundidas en el texto de la Ley de lo Contencioso-administrativo aprobado por Decreto de 8 de febrero de 1952, vigente en ese momento (1956), es una necesidad “unánimemente exigida por la Magistratura, la Abogacía y la doctrina”. Es conveniente entresacar de la citada Exposición de Motivos las notas que definen la reforma del sistema.

a) La Jurisdicción contencioso-administrativa es una “especie” más de las que componen la función jurisdiccional.

b) Se configura esta Jurisdicción como aquella “que tiene por objeto específico el conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho administrativo”, pero sin que ello suponga una segunda instancia (respecto a la revisión que pudiera haberse realizado en la via administrativa previa).

c) Instaura una concepción amplia de la Administración Pública (central, local e institucional).

d) El sistema de organización de los Tribunales de ese orden jurisdiccional es “judicialista” en cuanto encomienda
el conocimiento de esos asuntos a auténticos tribunales, huyendo de cualquier tipo de organización jurisdiccional de carácter mixto.

6. Necesidad de una reforma de la Jurisdicción contencioso-administrativa. El panorama del contencioso-administrativo español cambia al dotarse a España en 1978 de una verdadera Constitución, que instaura un auténtico Estado de Derecho, por contraposición al sistema anterior de las Leyes Fundamentales.

En relación con la adaptación del contencioso-administrativo a las nuevas circunstancias hay que decir que lo cierto es que la Ley de l956 pudo haber sido objeto de una interpretación más aperturista, ya que estaba dotada de elementos suficientes como para que los Jueces y Tribunales hubieran garantizado la tutela judicial efectiva a que se refiere el art. 24 de la Constitución.

Por otro lado, la Constitución de 1978 trajo consigo, en relación con la L.J.C.A., la derogación tácita de todos aquellos preceptos reputados inconstitucionales por los Tribunales, en cumplimiento de lo dispuesto en su Disposición Derogatoria, y además la consolidación, aunque ya iniciada antes de 1978, de una interpretación más flexible de los preceptos que se pudieron considerar vigentes, interpretación consecuentemente más favorable al acceso a la jurisdicción por parte de los administrados. Pese a todo, algún sector doctrinal, tras la promulgación de la C.E., hizo a la Ley de 1956 objeto de una exacerbada crítica, en ocasiones sin fundamento, llegando incluso a negar validez a la totalidad de sistema entonces vigente.

No se pueden olvidar tampoco las profundas transformaciones que en los últimos años se han producido en el seno de la sociedad española y en la Administración. Respecto de la primera se puede afirmar que es hoy mucho más plural y más abierta, lo que supone que tiene también nuevas necesidades y exigencias en materia de protección de los administrados frente a la Administración.

Por otra parte, la propia Administración actual, cada vez tiene menos que ver con la organización administrativa centralista, propia del régimen anterior, después de la implantación del nuevo sistema organizativo nacido con la Constitución, esencialmente descentralizado y caracterizado por una gran complejidad.

Desde un punto de vista de la normativa vigente, la derogación de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1956, sustituida por la Ley 30/1992, propiciaba la modificación de la Ley de 1958.

Tampoco hay que ignorar los cambios que la Jurisdicción Contencioso-administrativa ha experimentado a largo de estos últimos tiempos. Concebida antiguamente como una jurisdicción especializada, con competencia para resolver de un limitado número de conflictos y en las materias objeto de la misma, ha experimentado un enorme incremento de la litigiosidad entre la Administración y los particulares, lo que ha llevado a que la saturación sea el denominador común de todos los órganos integrantes de este orden jurisdiccional. Así, y pese al incremento del personal al servicio del mismo, al desarrollo de la justicia cautelar, o a la creación de una amplia y útil jurisprudencia, la situación de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, como se señala reiteradamente en los distintos informes anuales del Consejo General del Poder Judicial, puede calificarse de crítica. Todo lo anterior hacía casi inaplazable la necesidad de una profunda modificación de la Ley