El Derecho administrativo: Concepto. Fuentes del Derecho administrativo. La Administración pública. La Administración General del Estado. La Administración tributaria.

Concepto.

 

Son muchos los autores que se han esforzado en dar un concepto de Derecho administrativo, dando lugar a diferentes posiciones doctrinales.

 

Así, para ZANOBINI “El Derecho administrativo es aquella parte del Derecho público que tiene por objeto la organización, los medios y las formas de la actividad de las Administraciones Públicas y las consiguientes relaciones jurídicas entre aquéllas y otros sujetos”.

 

Para GARCÍA DE ENTERRÍA, el Derecho administrativo  es “un Derecho de naturaleza estatutaria, en cuanto se dirige a la regulación de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administraciones Públicas, substrayéndolas del Derecho común”.

 

POSADA habla de “orden jurídico de la actividad encaminada a procurar la buena disposición de las Administraciones Públicas”.

 

MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ lo conceptúa como “conjunto de normas del Derecho público interno que regulan la organización y la actividad de las Administraciones públicas”.

 

Pasamos a continuación a analizar los diferentes caracteres que integran este último concepto dado de Derecho administrativo.

 

a)                     Derecho público: Es la parte del Derecho relativa al Poder público en cuanto tal y se contrapone el Derecho privado que se ocupa de la ordenación jurídica común a las personas físicas en sus relaciones recíprocas.

b)                     Derecho interno: Regula la organización y actividad de las Administraciones públicas españolas. Se contrapone al Derecho internacional administrativo que se ocupa de la ordenación jurídica de la actividad administrativa de los organismos internacionales.

c)                      Derecho que regula la organización y la actividad de las Administraciones públicas: El Derecho administrativo regula de una parte el modo en que se organizan las Administraciones públicas, y de otra el modo en que se relacionan entre sí o con los particulares.

Fuentes.

 

Las fuentes (formales) del Derecho, y por consiguiente también  del Derecho administrativo, hacen referencia a los distintos tipos normativos en que vienen expresadas las reglas que integran el Derecho, en nuestro caso, el administrativo (Constitución, Leyes orgánicas, Leyes ordinarias, Decretos Legislativos, Decretos-Leyes, Reales Decretos, Decretos, Órdenes, etc.).

 

El artículo 1.1 del Código Civil dispone con carácter general que “Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho”.

 

El término “ley” que cita el Código Civil como primera fuente formal del ordenamiento jurídico español debe ser entendido en   sentido amplio (ley material), comprensivo de cualquier norma escrita. Dentro de él, podemos diferenciar la Constitución, las Leyes en sentido estricto (Leyes formales), las disposiciones del Gobierno con fuerza de Ley, esto es, los Decretos Legislativos y los Decretos-Leyes, los Tratados Internacionales, las normas del Derecho comunitario europeo y los Reglamentos.

 

En consecuencia, las fuentes del Derecho, y también del Derecho administrativo, son las siguientes:

 

a)     La ley material, esto es:

 

1. La Constitución.
2. Los Tratados Internacionales.
3. Las Leyes formales (orgánicas u ordinarias).
4. Las  normas del Poder ejecutivo con rango de Ley (Decretos Legislativos y Decretos-Leyes).
5. El Derecho comunitario europeo.
6. Los Reglamentos.

 

b)    La costumbre.

c)     Los principios generales del Derecho.

A)  La Constitución:

 

La Constitución es la primera de las fuentes del Derecho administrativo que prevalece y se impone a todas las demás, tal y como se desprende de su artículo 9.1 en donde se dispone que “Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”.

 

B)   Los Tratados Internacionales:

 

Los Tratados Internaciones son acuerdos que el Estado español celebra con otros Estados soberanos.

 

La Constitución establece en su artículo 96.1 que “Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. (…)”.

 

Por su parte, el artículo 1.5 del Código Civil señala textualmente que “Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no serán de aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado”.

 

Por tanto, para que un Tratado Internacional pase a ser fuente del Derecho español es requisito indispensable que sea publicado íntegramente en el Boletín Oficial del Estado.

 

Hay que señalar que la negociación y firma de los Tratados Internacionales corresponde al Gobierno. No obstante, las Cortes Generales deben dar su autorización respecto de aquellos Tratados Internacionales que se refieran a cualquiera de las siguientes materias:

 

a)     De naturaleza política o militar.

b)    Los que afecten a la integridad territorial del Estado.

c)     Los que se refieran a los derechos y deberes fundamentales del Título primero de la Constitución.

d)    Los que comporte obligaciones financieras para la Hacienda Pública.

e)     Los que supongan la modificación o derogación de alguna Ley o exijan medidas legislativas para su ejecución.

 

De la conclusión de los restantes Tratados Internacionales serán inmediatamente informados el Congreso de los Diputados y el Senado.

C)   Las Leyes:

 

Inmediatamente subordinadas a la Constitución están las Leyes que pueden emanar bien del Poder legislativo del Estado, bien de los Poderes legislativos de las Comunidades Autónomas.

 

Ello se debe a que en el ordenamiento español, coexisten dos sujetos con capacidad para crear Leyes: el Estado y cada una de las diecisiete Comunidades Autónomas surgidas de la Constitución.

 

Por ello, podemos diferenciar entre las Leyes del Estado que aprueban las Cortes Generales, y las Leyes de las Comunidades Autónomas que aprueban para sus respectivos territorios sus  correspondientes Asambleas Legislativas.

 

Las Leyes del Estado, a su vez, pueden ser orgánicas u ordinarias. Las Leyes orgánicas son aquéllas para cuya aprobación, modificación o derogación la Constitución exige mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, en una votación final sobre el conjunto del proyecto, es decir, la mitad más uno del número total de diputados independientemente del número de diputados presentes en la sesión. La Constitución dispone en su artículo 81.1 que han de ser objeto de Ley orgánica las siguientes materias:

 

a)                     El desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas.

b)                     La aprobación de los Estatutos de Autonomía de las diversas Comunidades Autónomas.

c)                      El régimen electoral general.

d)                     Y las demás previstas en la Constitución.

 

Por su parte, la aprobación, modificación o derogación de las  Leyes ordinarias del Estado no exige tal mayoría cualificada pues basta para ello la mayoría simple de votos, esto es, la mitad más uno de los miembros presentes en la sesión.

 

D)  Las normas del Gobierno con fuerza de Ley:

 

La Constitución atribuye al Gobierno la facultad de dictar normas jurídicas con rango de Ley bajo la forma de Decretos Legislativos y de Decretos-Leyes.

 

Ello tiene su justificación en que la tramitación parlamentaria de las Leyes formales resulta ciertamente compleja, por lo que la Constitución, sumamente previsora, permite al Gobierno que en determinados supuestos y bajo ciertas condiciones, el Poder ejecutivo pueda dictar disposiciones normativas con rango de Ley.

 

D1) El Decreto Legislativo:

 

El artículo 82.1 de la Constitución permite a las Cortes Generales  delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de Ley sobre aquellas materias que no estén reservadas a las Leyes orgánicas.

 

La finalidad de la delegación legislativa puede ser doble:

 

a)                      Formar un texto articulado (crear un texto legal conforme a las principios y criterios dados por el Poder legislativo), en cuyo caso la delegación se efectuará mediante una Ley de bases.

b)                     Formar un texto refundido (refundir varios textos legales preexistentes en uno solo), en cuyo caso la delegación se efectuará a través de una Ley ordinaria.

 

En ambos casos, las disposiciones del Gobierno recibirán el título de Decretos Legislativos.

 

D2) El Decreto-Ley:

 

En este caso el Gobierno no recibe delegación alguna del Poder legislativo sino que el la propia Constitución la que le habilita para dictar, en determinados supuestos y bajo ciertos condicionantes, disposiciones normativas con fuerza de Ley.

 

Así, en casos de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno puede aprobar disposiciones legislativas provisionales que, una vez promulgadas, deben ser sometidas al control del Congreso de los Diputados al objeto de pronunciarse expresamente en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación, sobre su convalidación o derogación.

 

Sin embargo, la Constitución enumera una serie de materias que no pueden ser reguladas por medio de Decretos-Leyes, a saber:

 

a)     La ordenación de las instituciones básicas del Estado.

b)    Derechos y deberes fundamentales del Título primero de la Constitución.

c)     Régimen de las Comunidades Autónomas.

d)    Derecho electoral general.

 

Las disposiciones normativas que por esta vía finalmente dicte el Gobierno tomarán la forma de Decretos-Leyes.

 

E)   El Derecho comunitario europeo:

 

Desde el ingreso de España en la Unión Europea el 1 de enero de 1.986, las normas del Derecho comunitario europeo son fuente del Derecho español y, por tanto también, del Derecho administrativo, en su caso.

 

Las normas comunitarias son las siguientes:

 

a)     Los Tratados constitutivos de la Unión Europea.

b)    Los Reglamentos que tendrán alcance general y serán obligatorios en todos sus elementos y directamente aplicables en cada Estado miembro.

c)     Las Directivas que obligarán al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba seguirse, dejando sin embargo a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios.

d)    Finalmente, con menor trascendencia, las Decisiones, las Recomendaciones y los Dictámenes.

 

F)    Los Reglamentos:

 

De acuerdo con PARADA VÁZQUEZ el Reglamento puede conceptuarse como “Toda norma escrita con rango inferior a la Ley dictada por una Administración Pública”.

 

De la referida definición se extraen las siguientes conclusiones:

 

a)     Los Reglamentos son normas jurídicas escritas. Por ello, se caracterizan por la notas de generalidad y obligatoriedad.

b)    Los Reglamentos están subordinados a las Leyes y a las normas con fuerza de Ley. De esta forma, un Reglamento no puede derogar nunca una Ley o una norma con fuerza de Ley. Sin embargo, toda Ley o norma con rango de Ley tiene efectos derogatorios sobre cualquier Reglamento.

c)     La fuente material de los Reglamentos es siempre en una Administración Pública en el ejercicio de potestades administrativas.

 

Asimismo, y siguiendo a PARADA VÁZQUEZ, podemos distinguir distintas clases de Reglamentos en función de los diferentes criterios que se exponen a continuación:

 

A) Por su relación con la Ley:

 

Podemos diferenciar entre Reglamentos independientes, ejecutivos y de necesidad.

 

Los Reglamentos independientes o extra legem son dictados para regular materias que interesa a la Administración y sobre las cuales no hay regulación de Ley formal.

 

Los Reglamentos ejecutivos o secundum legem  son los que desarrollan una Ley. Este tipo de Reglamentos es el más común.

 

Los Reglamentos de necesidad o contra legem son un tipo de normas reglamentarias que dicta la Administración Pública para hacer frente a situaciones absolutamente extraordinarias (inundaciones, catástrofes, graves alteraciones del orden público, etc.).

 

B) Por razón de la materia que regulan:

 

Se distinguen aquí entre los Reglamentos internos y los externos.

 

Los Reglamentos internos (también llamados “administrativos” o “de organización”), tienen por objeto regular la organización de la Administración Pública que los ha dictado. Estos Reglamentos están dirigidos a personas vinculadas de forma especial con la Administración como es el caso de sus funcionarios, de los usuarios de un servicio público (estudiantes, pacientes, …), etc. Por ello, se habla de una supremacía especial, que es la que tiene la Administración Pública de que se trate respecto de determinadas personas.

 

Los Reglamentos externos (también denominados “jurídicos” o “de relación”), tienen por objeto regular la actividad de la Administración estableciendo derechos y deberes de las personas en general. Estos Reglamentos inciden directamente sobre los administrados en general. Aquí se habla de una supremacía general, esto es, la que tiene la correspondiente Administración Pública sobre todos los ciudadanos.

 

 

C) Por su origen:

 

Los Reglamentos pueden ser territoriales, institucionales o corporativos según provengan de Administraciones Públicas territoriales (Administración General del Estado, Administración General de cada una de la Comunidades Autónomas y entes territoriales que integran la Administración Local (Municipios, Islas y Provincias)), institucionales (organismos autónomos), o corporativas (Colegios Profesionales)

 

Respecto a los Reglamentos de naturaleza territorial podemos diferenciar en función de su origen los siguientes:

 

a)                       Reglamentos estatales: Ya sabemos que la Constitución atribuye al Gobierno varias funciones entre las que se encuentra la potestad reglamentaria. Se trata de los Reales Decretos cuya aprobación corresponde al Consejo de Ministros. Subordinados a los Reales Decretos están las Órdenes  acordadas por las Comisiones Delegadas del Gobierno, las Órdenes ministeriales, y las Resoluciones, Instrucciones o Circulares de las autoridades inferiores.

b)                      Reglamentos autonómicos: Son los aprobados por los respectivos Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas que reciben el nombre de Decretos. Los miembros de este Consejo, los consejeros, también pueden dictar Órdenes.

c)                       Reglamentos locales: Comprende los Reglamentos y las Ordenanzas que aprueban los Plenos de los respectivos Ayuntamientos y Diputaciones, así como los Bandos que los alcaldes pueden dictar en materias de su competencia.

 

Finalmente, reseñar que así como hemos visto que el control de la constitucionalidad de la Leyes corresponde al Tribunal Constitucional, el control de la legalidad de los Reglamentos corresponde al Poder judicial y, concretamente, a los Juzgados y Tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

 

G)  La costumbre:

 

La costumbre consiste en una conducta (elemento material) observada reiteradamente en una comunidad que desea observarla (elemento espiritual).

 

La costumbre, pese a ser una fuente del ordenamiento jurídico español, en el ámbito del Derecho público no desempeña papel alguno.

 

A pesar de ello, hay que advertir que se trata de una fuente subsidiaria de primer grado, puesto que se aplica en defecto de norma escrita (ley en sentido amplio).

 

H)  Los principios generales del Derecho:

 

Son  principios, bien del Derecho natural, bien del Derecho positivo, que inspiran el ordenamiento jurídico

 

Se trata de una fuente del Derecho subsidiaria de segundo grado, pues se aplica en defecto de norma escrita (ley en sentido amplio) y costumbre, y su finalidad no es otra que la de evitar que los jueces y Tribunales, obligados por el artículo 1.7 del Código Civil a fallar en cualquier caso todos los pleitos sometidos a su decisión, puedan crear Derecho cuando en un supuesto controvertido no haya ley o costumbre aplicable, en cuyo caso, el órgano judicial en vez de resolver el pleito como personalmente entienda, debe recurrir a los principios generales del Derecho.

 

La Administración pública.

 

De acuerdo con MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, se puede definir la Administración pública como un centro de actividad institucionalizado como Poder público subordinado a la Ley, sujeto a dirección política, sometido al control judicial, y sin potestades legislativas ni jurisdiccionales.

 

Analicemos sucintamente cada uno de los elementos definitorios de Administración pública:

 

a)                        Centro de actividad institucionalizado como Poder público: Esta expresión quiere decir que las Administraciones públicas son Poderes públicos.

b)                        Subordinado a la Ley: Lo dice el artículo 103 de la Constitución al disponer que la Administración pública sirve y actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Esto supone que la Administración pública sólo puede realizar aquello para lo que ha sido previamente habilitado por la Ley. Se trata de la vinculación positiva de la Administración al ordenamiento jurídico.

c)                         Sujeto a dirección política: Toda Administración pública se muestra, en efecto, como una organización dirigida políticamente, es decir, al frente de cualquier Administración hay siempre uno o más órganos de gobierno elegidos por el cuerpo electoral correspondiente.

d)                        Sometido al control judicial: Toda la actuación de las Administraciones públicas queda sujeto al control del Poder judicial, a diferencia de los actos del Poder legislativo que queda sometido al control del Tribunal Constitucional.

e)                         Sin potestades legislativas: Las Administraciones públicas carecen de potestad legislativa y, en consecuencia, no pueden dictar Leyes. Sólo se excepciona la potestad del Gobierno de dictar normas jurídicas con rango de Ley (Decretos Legislativos y Decretos-Leyes).

f)                          Sin potestades jurisdiccionales: Las Administraciones públicas carecen de potestad jurisdiccional, pues ésta recae sobre el Poder judicial que, precisamente, controla la actuación de las Administraciones.

 

La Administración General del Estado.

 

La Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, regula la organización y el funcionamiento de la Administración General del Estado y los Organismos públicos vinculados o dependientes de ella, para el desarrollo de su actividad.

 

Existen tres niveles de la organización de la Administración General del Estado, a saber:

 

a)     Nivel central.

b)    Nivel territorial.

c)     Nivel exterior.

 

A) Nivel central:

 

En la organización central existen órganos superiores y órganos directivos:

 

a)     Órganos superiores:

 

• ·Los Ministros.
• ·Los Secretarios de Estado.

 

b)    Órganos directivos:

 

• ·Los Subsecretarios y Secretarios generales.
• ·Los Secretarios generales técnicos y Directores generales.
• ·Los Subdirectores generales

 

La Administración General del Estado se organiza en Ministerios, comprendiendo cada uno de ellos uno o varios sectores funcionalmente homogéneos de actividad administrativa. La determinación del número, la denominación y el ámbito de competencia respectivo de los Ministerios y las Secretarías de Estado se establecen mediante Real Decreto del presidente del Gobierno.

En los Ministerios pueden existir Secretarías de Estado, y excepcionalmente Secretarías Generales para la gestión de un sector de actividad administrativa.

 

Los Ministerios contarán, en todo caso, con una Subsecretaría, y dependiendo de ella una Secretaría General Técnica.

 

Las Direcciones Generales son los órganos de gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas.

 

Las Direcciones Generales se organizan en Subdirecciones Generales para la distribución de las competencias encomendadas a aquéllas, la realización de las actividades que les son propias y la asignación de objetivos y responsabilidades.

 

Las Subsecretarías, las Secretarías Generales, las Secretarías Generales Técnicas, las Direcciones Generales, las Subdirecciones Generales,  y órganos similares a los anteriores se crean, modifican y suprimen por Real Decreto del Consejo de Ministros, a iniciativa del ministro interesado y a propuesta del ministro de administraciones públicas.

 

Todos los demás órganos de la Administración General del Estado se encuentran bajo la dependencia o dirección de un órgano superior o directivo y se crean, modifican y suprimen por orden del ministro respectivo, previa aprobación del ministro de administraciones públicas.

 

Las unidades que no tengan la consideración de órganos se crean, modifican y suprimen a través de las relaciones de puestos de trabajo.

 

Los ministros son los jefes superiores del Departamento y superiores jerárquicos directos de los secretarios de estado.

 

Los órganos directivos dependen de alguno los anteriores y se ordenan jerárquicamente entre sí de la siguiente forma: subsecretario, director general y subdirector general.

 

Los secretarios generales tienen categoría de subsecretario y los secretarios generales técnicos tienen categoría de director general.

 

La jerarquía de los órganos superiores y directivos de la Administración General del Estado responde, pues, al siguiente esquema:

 

MINISTRO

SECRETARIO DE ESTADO

SUBSECRETARIO (SECRETARIOS GENERALES)

DIRECTORES GENERALES (SECRETARIOS GENERALES TÉCNICOS)

SUBDIRECTORES GENERALES

 

En la organización territorial de la Administración General del Estado son órganos directivos tanto los delegados del gobierno en las Comunidades Autónomas que tendrán rango de subsecretario, como los subdelegados del gobierno en las provincias, los cuales tendrán nivel de subdirector general.

 

Reglamentariamente se determinarán las Islas en las que existirá un director insular de la Administración General del Estado, con el nivel que se determine en la relación de puestos de trabajo.

 

En la Administración General del Estado en el exterior son órganos directivos los embajadores y representantes permanentes ante Organizaciones internacionales.

 

Integran la Administración General del Estado en el exterior

 

a)     Las Misiones Diplomáticas Permanentes o Especiales.

b)    Las Representaciones o Misiones Permanentes.

c)     Las Delegaciones.

d)    Las Oficinas Consulares.

e)     Las Instituciones y Organismos públicos de la Administración General del Estado cuya actuación  se desarrolle en el exterior.

 

 

 

 

La Administración tributaria.

 

La Constitución atribuye poder financiero tanto al propio Estado, como a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales.

 

Este poder financiero tiene dos manifestaciones, a saber:

 

a)                      Poder financiero en sentido estricto, que consiste en la facultad de establecer normas reguladoras de la actividad financiera.

b)                      Potestad financiera, consistente en aplicar dichas normas y que ostenta la llamada Administración tributaria.

 

La Administración tributaria es, pues, la titular de  denominada potestad financiera y se ocupa de aplicar, de ejecutar, de administrar la materia financiera. La Administración tributaria es titular de una expresión jerárquicamente inferior de dicho poder financiero, que se concreta en la capacidad de dictar actos administrativos dirigidos a hacer cumplir las normas de rango jurídico superior emanadas de los órganos titulares del poder financiero.

 

En el estudio de la Administración tributaria debe recordarse la división territorial del poder financiero y, en consecuencia, habrá que proceder al análisis de la Administración financiera del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales.

 

Respecto de la Administración tributaria del Estado, cabe destacar la Agencia Estatal de la Administración Tributaria adscrita al Ministerio de Hacienda a través de su Secretaría de Estado, que fue creada por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1.991. Esta Agencia se define como una entidad de Derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propios que actúa con autonomía de gestión y plena capacidad jurídica, pública y privada, en el cumplimiento de sus fines.

 

Por lo que respecta a la Administración tributaria de las Comunidades Autónomas habrá que estar a los que disponga tanto el Estatuto de Autonomía respectivo como las Leyes dictadas al respecto por sus Asambleas Legislativas. No obstante, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Castilla y León cabe destacar la Consejería de Economía y Hacienda.

 

Finalmente, en el ámbito de las Corporaciones Locales se encargan de la potestad financiera de las mismas sus órganos colegiados (Pleno, Comisión Especial de Cuentas y Comisiones informativas), y sus órganos unipersonales (alcalde y concejales).