1. EL PRESUPUESTO DEL ESTADO EN ESPAÑA.

 

El  presupuesto general del Estado se define (Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de Septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria) como la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer la hacienda del Estado y sus entidades, y de los derechos que se prevea liquidar durante el ejercicio correspondiente.

 

Por tanto:

 

1.      Debemos entender el sentido de “obligaciones”, referida a gastos que debe realizar la hacienda del Estado y sus entidades. ”Derechos” entendido como los ingresos previstos para un ejercicio presupuestario.

 

2.      El presupuesto, recoge de manera conjunta tanto los derechos como las obligaciones, (es decir, tanto la previsión de ingresos como la previsión de gastos), de manera cifrada, y sistemática.

 

3.      Dichas previsiones afectan tanto a la hacienda del Estado como a las entidades de ella dependientes, en la manera en que veremos más adelante.

 

El presupuesto de las administraciones públicas, es un instrumento de planificación necesario, puesto la Administración tiene que cubrir una serie de objetivos  para los que son necesarios recursos humanos y materiales que requieren medios económicos.

 

Estos medios se convierten a través del presupuesto en una expresión cifrada, es decir contable, conjunta y sistemática y como el instrumento necesario para que la Administración realice una previsión de cuales serán sus gastos y sus ingresos durante un periodo de tiempo, que en el caso del presupuesto general, coincide con el año natural.

 

Este plan económico requiere para su elaboración, aprobación, ejecución y control el cumplimiento de una serie de trámites, establecidos por vía legal, que son el objeto del estudio de este tema.

1.2. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS BÁSICOS

 

Los principios básicos en torno a los cuales se articula cualquier presupuesto general aplicable a una Administración, son los siguientes:

 

1.2.1 Principio de competencia

 

Podemos establecer que las competencias para el examen, enmienda y aprobación de los presupuestos corresponden al Poder Legislativo, debido a que los presupuestos deben ser aprobados por ley, ya que existe una reserva  generalizada en todas las Comunidades Autónomas, y por supuesto, en el ámbito de la Administración estatal.

 

Así, los presupuestos alcanzan el rango de ley formal y material a todos los efectos.

 

Sin embargo debemos hacer notar que el Tribunal Constitucional ha establecido en reiteradas sentencias que las leyes de presupuestos tienen una función específica y constitucionalmente definida, que es la aprobación de los presupuestos generales, incluyendo en ellos la totalidad de los gastos e ingresos del sector público, así como también la consignación del importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos.  Por tanto no tienen, ni pueden tener ningún otro contenido.

 

De todo lo dicho extraemos una conclusión: las leyes de presupuestos no pueden contener materias extrañas a la disciplina presupuestaria, puesto que ello supondría una restricción ilegítima de las competencias del poder legislativo.

 

Para completar las leyes generales de presupuestos, es práctica política común la aprobación de otra ley, la denominada “ley de acompañamiento de los presupuestos generales”, pero debe quedar claro desde aquí que esta ley no forma parte de la estructura de la ley de presupuestos generales.

 

Es, al contrario, una norma que pretende complementar las leyes de presupuestos y constituir, con éstas, una unidad de acción racional para el cumplimiento de los objetivos de política económica, razón que justifica que se tramite simultáneamente con las leyes de presupuestos generales.

 

La ley de presupuestos generales, no tiene un rango jerárquico diferenciado de la ley ordinaria, puesto que para su aprobación no son necesarias mayorías cualificadas, si no que es suficiente con la aprobación a través de una mayoría simple.

 

Por tanto, extraemos dos consecuencias:

 

1- La competencia para la aprobación de la ley de presupuestos corresponde al poder legislativo, es decir al Parlamento, mediante ley ordinaria.

 

2-La competencia para la elaboración del anteproyecto y proyecto de ley de presupuestos y la competencia para ejecutarlo, corresponde al Poder Ejecutivo, es decir al Gobierno y a la Administración.

 

1.2.2. Principio de anualidad

 

Este principio, hace referencia a que el ejercicio presupuestario coincide con el año natural  (del 1 de Enero al 31 de Diciembre).

 

A éste ejercicio presupuestario serán imputables:

 

–         -Los derechos liquidados durante el mismo año, independientemente del periodo de su devengo.

 

–         -Las obligaciones reconocidas correspondientes a cualquier tipo de gastos efectuados antes de concluir el ejercicio presupuestario con cargo a los créditos respectivos.

 

1.2.3. Principio de unidad

 

El principio de unidad en su enunciado jurídico establece que los presupuestos contienen la totalidad de la previsión de los gastos e ingresos de la Administración que los elabore y de todos los organismos y entidades dependientes de ella y es también un principio contenido en la Ley General Presupuestaria, que sirve de norma supletoria para el derecho presupuestario autonómico y que por tanto, es aplicable en este extremo también.

 

1.2.4. Principio de universalidad

 

El principio de universalidad se concreta en el mandato de que los derechos ya liquidados y las obligaciones reconocidas deben aplicarse a los presupuestos por su importe íntegro.

 

De esta forma, y salvo que una ley autorice de modo expreso lo contrario, queda prohibido atender obligaciones mediante la minoración de los derechos a liquidar o ya liquidados.

 

1.2.5. Principio de control presupuestario y publicidad

 

Hace referencia a los mecanismos de control que se establecen para fiscalizar los actos derivados de la actividad presupuestaria.

 

Este control se articula de diferentes maneras.

 

Según el órgano que lo realiza puede ser:

 

–         Interno, principalmente a través de la intervención.

–         Externo a través de organismos dependientes del Poder Legislativo, (Tribunal de Cuentas).

 

Según la manera en que se realiza, el control puede versar sobre la eficacia de la gestión, la comprobación de los gastos realizados, e incluso se realiza políticamente, el control de la oportunidad del gasto y la afectación del mismo.

 

Según el momento en que se realice, el control puede producirse antes, durante o después de la vigencia del presupuesto.

 

1.2.6. Principio de responsabilidad

 

Este principio se refiere a la obligación que atañe a quienes manejen fondos públicos de responder civil, penal y disciplinariamente de los perjuicios que ocasionen a la hacienda pública.

 

2.  FASES DEL CICLO PRESUPUESTARIO

2.1. CONTENIDO

Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de:

a.       Las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer el Estados y sus Organismos Autónomos y los derechos que se prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio.

b.      La totalidad de las obligaciones que haya de atender la Seguridad Social, tanto en su régimen general como en sus regímenes especiales, y los recursos previstos para el ejercicio correspondiente.

c.       Las estimaciones de gastos e ingresos a realizar por las sociedades estatales.

d.      La totalidad de los gastos e ingresos del resto de entes del sector público estatal.

En los Presupuestos Generales del Estado se consignará de forma ordenada y sistemática, el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.

2.2. TEMPORALIDAD

El ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural, y a él se imputarán:

a.       Los derechos liquidados durante el mismo, cualquiera que sea el período de que deriven, y

b.      Las obligaciones reconocidas hasta el fin del mes de diciembre, siempre que correspondan a adquisiciones, obras, servicios, prestaciones o gastos en general realizados antes de la expiración del ejercicio presupuestario y con cargo a los respectivos créditos.

2.3. INTEGRACIÓN

Integran los Presupuestos Generales del Estado:

–         El Presupuesto del Estado y los presupuestos de los Organismos autónomos.

–         El Presupuesto de la Seguridad Social.

–         Los presupuestos de las Sociedades Mercantiles Estatales y de las Entidades Públicas Empresariales.

–         Los presupuestos de las Fundaciones Estatales.

–         Los presupuestos de los organismos públicos a que se refiere la disposición adicional única.3 de la Ley 62/1997, de 26 de diciembre.

–         Los presupuestos de los restantes organismos públicos a que se refieren las disposiciones adicionales novena y décima de la Ley 6/ 1997, de 14 de abril..

2.4. CONTENIDO

Los Presupuestos Generales del Estado contendrán:

a.       Los estados de gastos en los que se incluirán, con la debida especificación, los créditos necesarios para atender al cumplimiento de las obligaciones.

En dichos Estados se especificará la dotación al fondo de compensación interterritorial.

b.      Los estados de ingresos en los que figuren las estimaciones de los distintos derechos económicos a liquidar en el ejercicio.

c.       Los estados financieros de las sociedades estatales.

2.5. ESTRUCTURA

La estructura de los Presupuestos Generales del Estado se determinará por el Ministerio de Hacienda, teniendo en cuenta la organización del Estado, de su Organismos Autónomos y demás entidades integrantes del sector público estatal, la naturaleza económica de los ingresos y de los gastos y las finalidades u objetivos que con estos últimos se propongan conseguir.

A los jefes de los Departamentos Ministeriales corresponderá desarrollar la estructura presupuestaria de las entidades públicas y Organismos Autónomos de ellos dependientes, con arreglo a sus características, pero adaptándose a la que se establezca para el sector público.

Los presupuestos de la Entidades locales se adaptarán a la estructura que, con carácter general, se establezca para el sector público por el Ministerio de Hacienda, sin perjuicio de las peculiaridades de aquellas.

2.6. ELABORACIÓN

Los presupuestos de las Comunidades Autónomas serán elaborados con criterios homogéneos de forma que sea posible su consolidación con los Presupuestos Generales del Estado.

Se establecen las siguientes reglas:

1º- Los estados de gastos de los Presupuestos Generales del Estado aplicarán las clasificaciones orgánica, funcional desagregada en programas y económica:

a.      La clasificación orgánica agrupará los créditos para gastos por cada servicio.

b.     La clasificación funcional agrupará los créditos según la naturaleza de las actividades a realizar.

c.      Los órganos constitucionales, los Departamentos Ministeriales, los demás órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado y los Organismos Autónomos establecerán, un sistema de objetivos que sirva de marco a su gestión presupuestaria, y, de conformidad con ellos, se clasificarán los créditos por programas.

d.     Se presentarán con separación los gastos corrientes y los gastos de capital, y su clasificación económica se regirá por los siguientes criterios:

1.     En los créditos para gastos corrientes se distinguirán los de funcionamiento de los servicios, los gastos financieros y las transferencias corrientes, y

2.     En los créditos para gastos de capital se distinguirán los de inversiones reales, las transferencias de capital y las variaciones de activos y pasivos financieros.

2º- El estado de ingresos del Presupuesto del Estado será elaborado por el Ministerio de Hacienda, conforme a las correspondientes técnicas de evaluación y al sistema de tributos y demás derechos que hayan de regir en el respectivo ejercicio.

El procedimiento de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado se acomodará a las siguientes reglas:

Primera: los órganos constitucionales, los Departamentos Ministeriales y los demás órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado remitirán al Ministerio de Hacienda, antes del día 1 de mayo de cada año, sus correspondientes estados de gastos, debidamente documentados y ajustados a las Leyes que sean de aplicación y a las directrices aprobadas por el Gobierno.

Del mismo modo, los Departamentos Ministeriales remitirán al Ministerio de  Hacienda los estados de ingresos y gastos de los Organismos Autónomos a ellos adscritos, formando un solo presupuesto por cada organismo, que comprenderá todas las actividades, operaciones y servicios que deba realizar en virtud de las funciones que tengan asignadas, y no podrá tener déficit inicial ni créditos destinados a obligaciones de carácter permanente que excedan del importe de sus ingresos ordinarios.

Asimismo, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, las sociedades estatales y el resto de entes del sector público estatal remitirán al Ministerio de y Hacienda sus anteproyectos de presupuestos.

Segunda: con base en los referidos estados, en las estimaciones de ingresos del Estado y en la previsible actividad económica durante el ejercicio presupuestario siguiente, el Ministerio de Hacienda someterá al acuerdo del Gobierno el anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, con separación de los Estados de ingresos y gastos correspondientes al Estado, Organismos Autónomos y demás entidades integrantes del sector público estatal.

Tercera: como documentación anexa al anteproyecto de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, se cursarán al Gobierno:

a.      La cuenta consolidada de los presupuestos.

b.     Las memorias explicativas de los contenidos de cada uno de ellos y de las principales modificaciones que presenten en relación con los presupuestos en vigor, a las que se acompañara un avance del grado de cumplimiento de los objetivos del ejercicio corriente.

c.      La liquidación de los presupuestos del año anterior y un avance de la del ejercicio corriente.

d.     El presupuesto consolidado del sector público, y

e.      Un informe económico y financiero.

Cuarta: el Ministerio de Hacienda incorporará a los presupuestos un anexo de los programas y proyectos de inversión pública, que incluirá su clasificación territorial.

El proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, con la documentación anexa, será remitido al Congreso de los Diputados antes del día 1 de octubre del propio año, para su aprobación, enmienda o devolución por las Cortes Generales.

Si la Ley de Presupuestos no se aprobará antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación de los nuevos en el Boletín Oficial del Estado.

La prórroga no afectará a los créditos para gastos correspondientes a servicios o programas que deban terminar en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan.

2.7. MEDIOS DE POLÍTICA PRESUPUESTARIA

Al servicio de la política presupuestaria de coyuntura económica-social existirán, entre otros, los siguientes medios:

a.       Un crédito de acción coyuntural que se incluirá en el presupuesto del Estado para programas de inversión, y

b.      La no disponibilidad hasta un 10%, como máximo, de los créditos para operaciones de capital que figuren en los Presupuestos del Estado y Organismos Autónomos del respectivo ejercicio.

Cuando en el crédito de acción coyuntural, incluido en el Presupuesto del Estado, figuren especificados los programas de inversión a realizar, el Gobierno, a propuesta del Ministro de Hacienda, podrá disponer de aquel si la situación económica así lo requiere. A tal efecto se realizarán las transferencias que procedan a la sección del presupuesto a que corresponda el programa.

En el caso de que el presupuesto no consigne los referidos programas o se estime conveniente modificar los ya aprobados, el Gobierno habrá de remitir al Congreso de los Diputados un proyecto de Ley que autorice su utilización y concrete las inversiones a realizar, acompañado de una memoria explicativa de las circunstancias que así lo justifiquen.

El Gobierno dará cuenta anualmente a las Cortes Generales de la aplicación del crédito de acción coyuntural.

2.8. EJECUCIÓN

Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarán a los presupuestos por su importe íntegro, quedando prohibido atender obligaciones mediante minoración de los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la Ley lo autorice de modo expreso.

Se exceptúan de la anterior disposición:

a.       Las devoluciones de ingresos que se declaren indebidos por el tribunal o autoridad competente.

b.      El reembolso del coste de los avales aportados por los contribuyentes como garantía, para obtener la suspensión cautelar del pago de las deudas tributarias impugnadas, en cuanto estas fueran declaradas improcedentes y dicha declaración adquiera firmeza.

c.       Las participaciones en la recaudación de los tributos cuando así esté previsto legalmente.

Se entenderá por importe íntegro el resultante después de aplicar las exenciones y bonificaciones que sean procedentes y que serán objeto de contabilización independientes.

2.9. CRÉDITOS Y SUS MODIFICACIONES

2.9.1. Vinculación

Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado o por las modificaciones aprobadas conforme a la Ley.

Los créditos autorizados en los programas de gastos tienen carácter limitativo y vinculante a nivel de concepto. No obstante, los créditos destinados a gastos de personal, gastos corrientes en bienes y servicios e inversiones reales, tendrán carácter vinculante a nivel de artículo.

En todo caso tendrán carácter vinculante, con el nivel de desagregación con que aparezcan en los estados de gastos, los créditos destinados a:

a.       En gastos de personal, los que se refieren a incentivos de rendimiento.

1. En gastos corrientes en bienes y servicios, los destinados a : energía eléctrica, combustible, vestuario, labores de la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre, comunicaciones telefónicas, comunicaciones postales, transportes, atenciones protocolarias y representativas y gastos reservados.

c.       Los declarados ampliables

2.9.2. Limitación y Gastos Plurianuales

No podrán adquirirse compromisos de gasto por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a Ley que infrinjan la expresada norma, sin perjuicio de las responsabilidades a que haya lugar.

La autorización o realización de los gastos de carácter plurianual se subordinará al crédito que para cada ejercicio autoricen los respectivos Presupuestos Generales del Estado.

Podrán adquirirse compromisos de gastos que hayan de extenderse a ejercicios posteriores a aquel en que se autorice siempre que se encuentren en alguno de los casos que a continuación se enumeran:

a.       Inversiones y transferencias de capital.

b.      Transferencias corrientes.

c.       Gastos en bienes y servicios cuya contratación no pueda ser estipulada o resulte antieconómica por plazo de un año.

d.      Arrendamientos de bienes inmuebles a utilizar por organismos del Estado.

e.       Cargas financieras de las Deudas del Estado y de sus organismos autónomos.

f.        Activos financieros.

El número de ejercicios a que puedan aplicarse los gastos referidos en los apartados a), b), c) y f)  no será superior a cuatro. Asimismo, el gasto que en tales casos se impute a cada uno de los ejercicios posteriores no podrá exceder de la cantidad que resulte de aplicar al crédito inicial a que se impute la operación, definido a nivel de vinculación, los siguientes porcentajes: en el ejercicio inmediato siguiente, el 70 %; en el segundo ejercicio, el 60 %, y en los ejercicios tercero y cuarto, el 50 %.

Las retenciones de crédito computarán a efectos de los límites establecidos por los anteriores porcentajes.

Con independencia de lo anterior, para los programas y proyectos de inversión que taxativamente se especifiquen en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, podrán adquirirse compromisos de gastos que hayan de extenderse a ejercicios futuros hasta el importe que para cada una de las anualidades se determine.

A estos efectos, cuando en los créditos presupuestarios se encuentren incluidos proyectos de las características señaladas anteriormente, los porcentajes referidos se aplicarán sobre dichos créditos, una vez deducida la anualidad correspondiente a dichos proyectos.

El Gobierno, a propuesta del Ministro de Hacienda podrá modificar los porcentajes señalados y los importes que se fijen, así como modificar el número de anualidades en casos especialmente justificados, a petición del correspondiente Departamento ministerial y previos los informes que se estimen oportunos y, en todo caso, el de la Dirección General de Presupuestos.

Este procedimiento será, igualmente, de aplicación en el caso de los contratos de obras que se efectúen bajo la modalidad de abono total de los mismos,  bien se pacte el abono total de su precio de una sola vez o se fraccione en distintas anualidades que no podrán ser superiores a diez desde la fecha fijada para la conclusión de las obras.

En el caso de convenios de colaboración o contratos­programa, cuando no hubiese crédito inicial en el ejercicio en que se suscriban, en el acuerdo de Consejo de Ministros que los autorice, se especificará la aplicación presupuestaria a la que se imputará el gasto en ejercicios futuros y el importe de cada anualidad.

2.9.3. Anulación

Los créditos para gastos que en el último día del ejercicio presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas quedarán anulados de pleno derecho, sin más excepciones que las establecidas legalmente.

2.9.4.Imputación

Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto solo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el año natural del propio ejercicio presupuestario.

No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, se aplicarán a los créditos del presupuesto vigente, en el momento de la expedición de las órdenes de pago, las obligaciones que resulten de atrasos a favor del personal que reciba sus retribuciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, así como las que tengan su origen en resoluciones judiciales.

El Ministro de Hacienda podrá determinar, a iniciativa del Departamento ministerial correspondiente, la imputación a créditos del ejercicio corriente de obligaciones generadas en ejercicios anteriores, como consecuencia de compromisos de gastos adquiridos, de conformidad con el ordenamiento, para los que hubiera crédito disponible en el ejercicio de procedencia.

En este último caso, la petición del Departamento ministerial irá acompañada del oportuno informe en el que se hará constar, en cualquier caso, las causas por las que no se procedió a la imputación a presupuesto en el ejercicio de procedencia.

2.9.5. Créditos extraordinarios y suplementos de crédito

Cuando haya de realizarse con cargo a los Presupuestos del Estado algún gasto que no pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente y no exista en ellos crédito o sea insuficiente y no ampliable el consignado, el Ministro de Hacienda, previo informe de la Dirección General de Presupuestos y dictamen del Consejo de Estado, elevará al acuerdo del Gobierno la remisión de un proyecto de Ley a las Cortes Generales de concesión de un crédito extraordinario, en el primer caso, o de un suplemento de crédito, en el segundo, y en el que se especifique el recurso que haya de financiar el mayor gasto público.

Si la necesidad de crédito extraordinario o suplementario se produjera en un Organismo Autónomo, se observarán las siguientes disposiciones:

a.       Cuando el crédito extraordinario o suplementario no suponga aumento en los créditos del Presupuesto del Estado, la concesión de uno u otro corresponderá al Ministro de Hacienda, si su importe no excede del 2% del presupuesto de gastos del Organismo Autónomo en cuestión, y al Gobierno cuando, excediendo de dicho porcentaje, no supere el 5% del presupuesto de gastos del Organismo Autónomo. Dichos porcentajes se aplicarán acumulativamente en cada ejercicio presupuestario.

b.      En el expediente de modificación presupuestaria, informará el departamento ministerial, a cuyo presupuesto afecte o al que este adscrito el Organismo Autónomo que lo promueva, debiendo justificarse la necesidad y urgencia del gasto, sin dejar de especificar el medio o recurso que ha de financiar el aumento que se proponga, ni la concreta partida presupuestaria a incrementar.

c.       El Gobierno dará trimestralmente cuenta a las Cortes Generales de los créditos extraordinarios y suplementos de crédito concedidos al amparo del apartado a) del presente número, mediante cuadro que tenga, al menos, el mismo detalle del respectivo presupuesto.

2.9.6. Anticipos de Tesorería

Con carácter excepcional, el Gobierno, a propuesta del Ministro de Hacienda, podrá conceder anticipos de tesorería para atender gastos inaplazables, con el límite máximo en cada ejercicio del 1% de los créditos autorizados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado, en los siguientes casos:

a.       Cuando, una vez iniciada la tramitación de los expedientes de concesión de créditos extraordinarios o de suplementos de crédito, hubiera dictaminado favorablemente el Consejo de Estado, o

b.      Cuando se hubiera promulgado una Ley por la que se establezcan obligaciones cuyo cumplimiento exija la concesión de crédito extraordinario o suplemento de crédito.

Si las Cortes Generales no aprobasen el proyecto de Ley de concesión del crédito extraordinario o del suplemento de crédito, el importe del anticipo de tesorería se cancelará con cargo a los créditos del respectivo departamento ministerial u Organismo Autónomo, cuya minoración ocasione menos trastornos para el servicio público.

2.9.7. Anticipos de fondos

En caso de que, excepcionalmente, de acuerdo con la normativa en vigor se produzcan anticipos de fondos como consecuencia de la intermediación del Banco de España en los pagos o por la especial tramitación de las relaciones financieras con la Unión Europea, estos anticipos deberán quedar cancelados antes de finalizar el ejercicio económico en que se hayan producido.

No obstante, los anticipos para ejecución de acciones y programas financiados o cofinanciados por fondos europeos que estuvieran pendientes de cancelar al finalizar el ejercicio, por desfase en los pagos por parte de la Unión Europea, podrán cancelarse en el ejercicio siguiente.

2.9.8. Créditos ampliables

Excepcionalmente tendrán la condición de ampliables aquellos créditos que de modo taxativo y debidamente explicitados se relacionen en el estado de gastos de los Presupuestos Generales del Estado y en su virtud, podrá ser incrementada su cuantía en función del reconocimiento de obligaciones específicas del respectivo ejercicio, según disposiciones con rango de Ley.

2.9.9. Transferencias de créditos

Corresponde al Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Hacienda y a iniciativa de los Departamentos Ministeriales afectados:

a.       Autorizar transferencias de créditos entre uno o varios programas incluidos en la misma función, correspondientes a servicios u Organismos Autónomos de diferentes Departamentos Ministeriales.

b.      Autorizar las transferencias de créditos entre programas, incluidos en distintas funciones, correspondientes a Servicios u Organismos de diferentes Departamentos ministeriales, siempre que se trate de reorganizaciones administrativas.

El Consejo de Ministros, a propuesta del de Hacienda, podrá autorizar transferencias de crédito de las dotaciones no utilizadas en los programas de las distintas secciones del presupuesto, a los distintos conceptos del programa de imprevistos y funciones no clasificadas, habilitando a tal efecto los créditos que sean necesarios, para su ulterior reasignación.

En todo caso, una vez autorizadas las modificaciones presupuestarias se remitirán al Ministerio de Hacienda  para instrumentar su ejecución.

La competencia prevista para autorizar transferencias comporta la creación de los conceptos pertinentes en aquellos capítulos en que la vinculación de los créditos se establezca a nivel de artículo.

Las transferencias de créditos de cualquier clase estarán sujetas a las siguientes limitaciones:

a.       No afectarán a los créditos ampliables, ni a los extraordinarios concedidos durante el ejercicio.

b.      No podrán minorarse los créditos que hayan sido incrementados con suplementos o transferencias, salvo cuando afecten a créditos de personal, ni a créditos incorporados como consecuencia de remanentes no comprometidos procedentes de ejercicios anteriores.

c.       No incrementarán créditos que como consecuencia de otras transferencias hayan sido objeto de minoración, salvo cuando afecten a créditos de personal.

Las anteriores limitaciones no afectarán a las transferencias de crédito que se refieran al programa de imprevistos y funciones no clasificadas, ni serán de aplicación cuando se trate de créditos modificados como consecuencia de reorganizaciones administrativas.

2.9.10. Competencias del Ministro de Hacienda

Corresponde al Ministro de Hacienda, además de las competencias genéricas atribuidas a los titulares de los Departamentos Ministeriales:

Resolver los expedientes de modificaciones presupuestarias, en los supuestos en que estos estén atribuidos a los titulares de los Departamentos Ministeriales y exista discrepancia del Ministerio respectivo con el informe de la intervención delegada.

Autorizar las siguientes modificaciones presupuestarias:

a.       Transferencias de créditos en los supuestos de exclusión de la competencia de los titulares de los Departamentos Ministeriales.

b.      Transferencias de créditos entre programas incluidos en la misma o distinta función, correspondientes a servicios u Organismos Autónomos de un mismo departamento ministerial.

c.       Transferencias mediante creación de nuevos conceptos.

d.      Transferencias de crédito desde el programa de imprevistos y funciones no clasificadas a los conceptos y artículos de los demás programas de gasto, cualquiera que sea la función o sección a que corresponda.

El departamento ministerial u Organismo Autónomo que solicite la transferencia deberá justificar la imposibilidad de financiarla mediante reajuste de sus créditos; a tal efecto, deberá procederse a un examen conjunto de revisión de los oportunos programas de gasto, indicando las desviaciones que la ejecución del presupuesto pueda revelar en la consecución de los correspondientes objetivos.

e.       Las generaciones de crédito.

f.        Las incorporaciones de crédito.

g.       Las ampliaciones de crédito incluidas en las Leyes de presupuestos, excepto aquellas cuya competencia se atribuya expresamente a los titulares de los Departamentos Ministeriales.

2.9.11. Competencias de los Departamentos Ministeriales

Los titulares de los Departamentos Ministeriales podrán autorizar, previo informe favorable de la intervención delegada competente en cada departamento u organismo, las siguientes modificaciones presupuestarias:

a.       Transferencias entre créditos de un mismo programa correspondientes a un mismo o diferente servicio u Organismo Autónomo del departamento, cualquiera que sea el capítulo en que estén incluidos los créditos, siempre que no afecten a créditos de personal, atenciones protocolarias y representativas, gastos reservados o a subvenciones nominativas, ni supongan desviaciones en la consecución de los objetivos del programa respectivo.

El Ministro de Defensa podrá autorizar además transferencias entre créditos de varios programas de una misma función, correspondiente a un mismo o diferente servicio u Organismo Autónomo de su departamento, cuando se refieran a gastos en bienes corrientes y servicios e inversiones reales.

b.      Generaciones de créditos.

c.       Incorporaciones de créditos.

d.      Ampliaciones de crédito en los supuestos en que se determine en las respectivas Leyes de Presupuestos.

2.9.12. Generaciones de crédito

Podrán dar lugar a generaciones de crédito en los estados de gasto de los presupuestos, los ingresos realizados en el propio ejercicio como consecuencia de:

a.       Aportaciones del Estado a los Organismos Autónomos, así como de los Organismos Autónomos y otras personas naturales o jurídicas al Estado u otros Organismos Autónomos, para financiar conjuntamente gastos que por su naturaleza están comprendidos en los fines u objetivos asignados a los mismos.

b.      Ventas de bienes y prestación de servicios.

c.       Enajenaciones de inmovilizado.

d.      Reembolso de prestamos.

e.       Ingresos legalmente afectados a la realización de actuaciones determinadas.

f.        Ingresos por reintegros de pagos indebidos realizados con cargo a créditos del presupuesto corriente.

La generación solo podrá realizarse cuando se hayan efectuado los correspondientes ingresos que la justifiquen.

Cuando la enajenación se refiera a bienes inmuebles o activos financieros, la generación únicamente podrá realizarse en los créditos correspondientes a operaciones de capital.

Cuando los ingresos provengan de la venta de bienes corrientes o prestaciones de servicios, las generaciones se efectuarán únicamente en aquellos créditos destinados a cubrir gastos de la misma naturaleza que los que se originaron por la adquisición o producción de los bienes enajenados por la prestación del servicio.

Los ingresos procedentes del reembolso de préstamos únicamente podrán dar lugar a generaciones en aquellos créditos destinados a la concesión de nuevos préstamos.

2.9.13. Incorporaciones de créditos

Podrán incorporarse a los correspondientes créditos de los presupuestos de gastos del ejercicio inmediato siguiente:

a.       Los créditos extraordinarios y los suplementos de crédito, así como las transferencias de crédito, que hayan sido concedidos o autorizadas, respectivamente, en el último mes del ejercicio presupuestario y que, por causas justificadas, no hayan podido utilizarse durante el mismo.

b.      Los créditos que amparen compromisos de gasto por operaciones corrientes contraídos antes del último mes del ejercicio y que, por causas justificadas, no haya podido realizarse durante el mismo.

c.       Los créditos para operaciones de capital.

d.      Los créditos autorizados en función de la efectiva recaudación de los derechos afectados, y

e.       Otros créditos generados por las operaciones que enumera el artículo 71 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria.

Los remanentes incorporados según lo prevenido en el párrafo anterior únicamente podrán ser aplicados dentro del ejercicio presupuestario en que la incorporación se acuerde.

2.10. EJECUCIÓN

Corresponde a los órganos constitucionales, a los jefes de los Departamentos Ministeriales y a los demás órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado aprobar los gastos propios de los servicios a su cargo, salvo los casos reservados por Ley a la competencia del Gobierno, así como autorizar su compromiso y liquidación, e interesar del Ministro de Hacienda la ordenación de los correspondientes pagos.

Con la misma salvedad legal, compete a los Presidentes o Directores de los Organismos Autónomos del Estado tanto la disposición de gastos como la ordenación de los pagos relativos a los mismos.

Las facultades a que se refieren los anteriores números podrán delegarse en los términos que establezcan las disposiciones reglamentarias.

Los órganos de los Departamentos ministeriales y sus organismos autónomos competentes para la suscripción de convenios de colaboración o contratos-programa con otras Administraciones públicas o con entidades públicas o privadas necesitarán autorización del Consejo de Ministros cuando el gasto que de ellos se derive sea de cuantía indeterminada o haya de extenderse a ejercicios posteriores. Con carácter previo a la suscripción se tramitará el oportuno expediente de gasto, en el cual figurará el importe máximo de las obligaciones a adquirir y, en caso de gastos de carácter plurianual, la correspondiente distribución de anualidades.

La autorización del Consejo de Ministros llevará implícita la aprobación del gasto que se derive del convenio.

No obstante, con objeto de facilitar el servicio, existirán las ordenaciones de pagos secundarias que se consideren necesarias y sus titulares serán nombrados por el Ministro de Hacienda y dependerán del Ordenador General de Pagos del Estado.

Los servicios de las ordenaciones de pagos se acomodarán al reglamento que se apruebe a propuesta del Ministro de Hacienda.

La expedición de las órdenes de pago con cargo al presupuesto del Estado habrá de acomodarse al plan que sobre disposición de fondos del Tesoro Público se establezca por el Gobierno a propuesta del Ministro de Hacienda.

Previamente a la expedición de las órdenes de pago con cargo a los Presupuestos Generales del Estado habrá de acreditarse documentalmente ante el órgano que haya de reconocer las obligaciones la realización de la prestación o el derecho del acreedor, de conformidad con los acuerdos que en su día autorizaron y comprometieron el gasto.

Los Ordenadores de pagos podrán recibir las propuestas y librar las correspondientes órdenes de pago por medios informativos. En este supuesto, la documentación justificativa del gasto realizado podrá quedar en aquellos centros en los que se reconocieron las correspondientes obligaciones para su remisión al Tribunal de Cuentas.

Las providencias y diligencias de embargo, mandamientos de ejecución y actos de contenido análogo, dictados por órganos judiciales o administrativos, en relación con derechos de cobro que los particulares ostenten frente a la Administración General del Estado y que sean pagaderos a través de la Ordenación de Pagos de Estado se comunicarán exclusivamente a la Dirección General del Tesoro y Política Financiera para su debida práctica mediante consulta al sistema de información contable y contendrán necesariamente la identificación del afectado con expresión del nombre o denominación social y su número de identificación fiscal, el importe del embargo, ejecución o retención y la singularización del derecho de cobro afectado con expresión del importe, órgano a quien corresponde la propuesta de pago y obligación a pagar.

2.10.1. Pagos a justificar

Tendrán el carácter de pagos a justificar las cantidades que excepcionalmente se libren para atender gastos sin la previa aportación de la documentación justificativa.

Procederá la expedición de órdenes a justificar en los supuestos siguientes:

a.       Cuando los documentos justificativos no puedan aportarse antes de formular la propuesta de pago.

b.      Cuando los servicios o prestaciones a que se refieran hayan tenido o vayan a tener lugar en territorio extranjero.

c.       En los casos de servicios no transferidos a las Comunidades Autónomas y que por carecer la Administración Central de una estructura suficiente para llevarlas a la práctica sea encomendada su realización a dichas Comunidades.

El mismo carácter tendrán las órdenes de pago que expidan los organismos autónomos del Estado y que tengan por objeto satisfacer gastos a realizar en localidad donde no exista dependencia del organismo de que se trate.

Los Ministros Jefes de los Departamentos Ministeriales y los Presidentes o Directores de los Organismos Autónomos del Estado establecerán, previo informe del Interventor Delegado, las normas que regulen la expedición de órdenes de pago a justificar con cargo a sus respectivos presupuestos de gastos, determinando los criterios generales, los límites cuantitativos y los conceptos presupuestarios a los que sean aplicables.

Los perceptores de estas órdenes de pago quedarán obligados a justificar la aplicación de las cantidades recibidas y sujetos al régimen de responsabilidades previstos en la presente Ley. El plazo de rendición de las cuentas será de tres meses, excepto las correspondientes a pagos de expropiaciones y pagos en el extranjero que podrán ser rendidas en el plazo de seis meses.

En el curso del mes siguiente a la fecha de aportación de los documentos justificativos, se llevará a cabo la aprobación o reparo de la cuenta por la autoridad competente.

Con cargo a los libramientos efectuados a justificar únicamente podrán satisfacerse obligaciones del ejercicio. No obstante, los gastos a realizar en el extranjero de importancia respecto al orden público, la seguridad nacional u otros relevantes, a juicio del Consejo de Ministros, imputados en un ejercicio y librados a justificar, podrán ser objeto de ejecución y justificación en el siguiente.

No tendrán la condición de pagos a justificar las provisiones de fondos de carácter permanente que se realicen a pagadurías, cajas y habilitaciones para la atención de gastos periódicos o repetitivos. Estos anticipos de caja fija tendrán la consideración de operaciones extrapresupuestarias y su cuantía global no podrá exceder para cada Ministerio u Organismo Autónomo del 7% del total de los créditos del Capítulo destinado a gastos corrientes en bienes y servicios del presupuesto vigente en cada momento. Las unidades administrativas responsables de estos fondos justificarán su aplicación o situación conforme se establezca reglamentariamente y tales fondos formarán parte integrante del Tesoro Público.

Se autoriza a la Agencia Española de Cooperación Internacional para que la cuantía global de los anticipos de caja fija pueda exceder del 7% , hasta un máximo del 14% del total de los créditos del capítulo destinado a gastos corrientes en bienes y servicios del Presupuesto vigente en cada momento.

Los servicios del exterior, con el fin de limitar al mínimo indispensable el movimiento de divisas, podrán destinar los fondos que recauden al pago de obligaciones que, dentro de las consignaciones presupuestarias que se les asignen, deban satisfacer.

2.11. LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO

El presupuesto de cada ejercicio se liquidará en cuanto a la recaudación de derechos y al pago de obligaciones, el 31 de diciembre del año natural correspondiente.

Todos los derechos pendientes de cobro y las obligaciones pendientes de pago a la liquidación del presupuesto quedarán a cargo del Tesoro Público según sus respectivas contracciones.

Los ingresos que se realicen una vez cerrado el respectivo presupuesto quedarán desafectados del destino específico que, en su caso, les hubiera correspondido, sin perjuicio de su reconocimiento y nueva afectación con cargo al presupuesto del ejercicio en curso.

ANEXO NUEVA NORMATIVA

RESUMEN SOBRE LA LEY 47/2003, DE 26 DE NOVIEMBRE, GENERAL PRESUPUESTARIA

 

Publicación

Publicada en el BOE. núm. 284, de 27 de noviembre de 2003

Entrada en vigor

La presente Ley entrará en vigor el día 1 de enero de 2005.

No obstante lo anterior, entrarán en vigor el día 1 de enero de 2004 los apartados y artículos de esta Ley que a continuación se relacionan:

• Del título I de la Ley: Los artículos 2 y 3 del capítulo I, a efectos de la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2005.
• Del título II de la Ley: El capítulo I. El capítulo II, a efectos de la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2005. El capítulo III, a excepción del artículo 34, a efectos de la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2005.
• La sección I del capítulo IV: Disposiciones generales, excepto el artículo 49 y por lo que se refiere a los artículos 43 y 44, a efectos de la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2005.
• La sección II del capítulo IV: De las modificaciones de los créditos.
• La sección III del capítulo IV: De las competencias en materia de modificaciones de crédito.
• El capítulo V. Del título III de la Ley: el artículo 86.2.Sexta, del capítulo II.
• Del título IV de la Ley: el capítulo I y el capítulo II.

Estructura de la Ley

- Título I. Del ámbito de aplicación y de la hacienda pública estatal.

- Título II. De los presupuestos generales del estado.

- Título III. De las relaciones financieras con otras administraciones.

- Título IV. Del tesoro público, de la deuda del estado y de las operaciones financieras.

- Título V. Contabilidad del sector público estatal.

- Título VI. Del control de la gestión económico-financiera efectuado por la intervención general de la administración del Estado.

- Título VII. De las responsabilidades.

Análisis de contenido

Principios rectores, todos ello al servicio del principio general de estabilidad presupuestaria, de la ley son tres: plurianualidad, transparencia y eficiencia.

• El título I de la Ley comienza por establecer, en su capítulo I, el ámbito de aplicación y la organización del sector público estatal.

La Ley General Presupuestaria tiene por objeto la regulación del régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero del sector público estatal.

Con ello la Ley General Presupuestaria completa en el ámbito económico-financiero la regulación que en materia de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y los entes vinculados o dependientes de ella, se contiene en la Ley 6/1997, de 14 de abril.

Como reflejo del principio de universalidad del presupuesto, consagrado en el artículo 134 de la Constitución española, la Ley hace una enumeración completa de las entidades que integran el sector público estatal, que atiende a los criterios de financiación mayoritaria y de control efectivo por la Administración General del Estado así como los diversos entes dependientes o vinculados a ella.

La Ley se remite a las definiciones contenidas en la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, la Ley General de Seguridad Social, la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas y la Ley de Fundaciones, respecto de la Administración General del Estado, sus organismos públicos, las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, las sociedades mercantiles estatales y las fundaciones del sector público estatal. Respecto de estas últimas, la disposición final segunda, modifica el apartado uno del artículo 45 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, en cuanto a la exigencia de que la mayoría de los miembros del patronato sean designados por las entidades del sector público estatal, y respecto a la extensión de la autorización previa del Consejo de Ministros a otros supuestos distintos de la constitución de la fundación.

La Ley además incluye en el sector público estatal las entidades de derecho público con régimen jurídico diferenciado, así como a los consorcios con otras Administraciones, en que la aportación del Estado sea mayoritaria y pertenezca a éste su control efectivo.

En fin, la Ley señala el pleno sometimiento a sus disposiciones de los fondos sin personalidad jurídica con dotación en los Presupuestos Generales del Estado, y se refiere a los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos Generales, excluyendo de la aplicación de la ley a las Cortes Generales, dotadas constitucionalmente de autonomía presupuestaria.

La Ley atiende a la hora de establecer el régimen aplicable a las entidades integrantes del sector público a su naturaleza económico-financiera, clasificando a los distintos entes en tres subsectores, el administrativo, el sector público empresarial y el sector público fundacional.

Culmina el capítulo declarando el carácter central de la Ley General Presupuestaria en la regulación del régimen económico-financiero del sector público estatal, sin perjuicio de las especialidades contenidas en otras normas especiales y lo establecido en la normativa comunitaria.

El capítulo II se ocupa del régimen jurídico de la Hacienda Pública estatal, en cuanto titular de derechos y obligaciones de contenido económico, partiendo del concepto de Hacienda Pública contemplado en la Ley de 4 de enero de 1977, y ratificado por el texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1999, de 23 de septiembre.

Este capítulo ordena y sistematiza el régimen contemplado por la anterior Ley.

Así, define las normas comunes aplicables a todos los derechos de la Hacienda Pública, se ocupa del régimen jurídico particular de los derechos de naturaleza pública, reduciendo de cinco a cuatro años el plazo de prescripción de los mismos y el régimen aplicable a los derechos de naturaleza privada.

La Ley fija la aplicación de las normas contenidas en ella para los derechos de naturaleza pública de la Hacienda estatal a la gestión de los ingresos de derecho público de las entidades del sector público estatal no integrantes de la Hacienda Pública, sin perjuicio de las especialidades establecidas en la normativa reguladora de dichas entidades y en la de los correspondientes ingresos, y establece el carácter supletorio de las normas contendidas en la Ley respecto de la gestión de las cuotas y demás ingresos de derecho público de la Seguridad Social, en defecto de lo establecido en la Ley General de la Seguridad Social y de las disposiciones especiales aplicables a cada uno de los ingresos.

En cuanto a las obligaciones de la Hacienda Pública, la Ley reitera la diferencia entre fuente jurídica del gasto público y fuente de las obligaciones del Estado, de modo que no basta con que la obligación nazca para que la misma le sea exigible a la Hacienda Pública, siendo preciso que resulten de la ejecución de los Presupuestos, de sentencia judicial firme o de operaciones no presupuestarias legalmente autorizadas, diferenciación que es una exigencia constitucional derivada del artículo 134.1 de la Carta magna, recogida por la doctrina del Tribunal Constitucional en su Sentencia número 63/1986, de 21 de mayo, reiterada en las Sentencias números 146/1986 y 13/1992.

Asimismo, fija la prescripción de las obligaciones en los cuatro años al igual que sucede con los derechos de naturaleza pública.

• El título II se dedica a los Presupuestos Generales del Estado y comienza fijando, en su capítulo I, los principios de estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficiencia en la asignación como rectores de la programación presupuestaria, así como las reglas de gestión presupuestaria sometidas a un presupuesto anual que se enmarca en los límites de un escenario plurianual.

El capítulo II contiene una regulación novedosa al tratar la programación presupuestaria y el objetivo de estabilidad. En concreto, la programación de la actividad del sector público estatal se materializa en los escenarios presupuestarios plurianuales, tanto de ingresos como de gastos, que se deben ajustar al objetivo de estabilidad para los tres ejercicios siguientes y a los que se adecuarán los Presupuestos Generales del Estado. Establece además su procedimiento de elaboración, aprobación y su contenido.

Dentro de este apartado se definen los programas plurianuales ministeriales y de los Centros Gestores y se vincula la asignación de recursos de forma prioritaria con el nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores, como de forma específica recoge el artículo 31.

La definición de los Presupuestos Generales del Estado se recoge en el capítulo III, refiriéndose a ellos como conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico que corresponde liquidar en el ejercicio presupuestario que será coincidente con el año natural. Simplifica además el alcance subjetivo de los presupuestos respecto al que delimitaba la anterior regulación contenida en el Real Decreto Legislativo 1091/1988.

Regula, asimismo, este capítulo el procedimiento de elaboración del presupuesto, el trámite de su remisión a las Cortes Generales y contempla el supuesto de prórroga de los Presupuestos Generales del Estado si no se formalizase su aprobación dentro de los plazos previstos, regulando también la estructura que adoptan los Presupuestos, tanto lo relativo a los estados de gastos como a los de ingresos.

El capítulo IV reorganiza y sistematiza la normativa relativa a las modificaciones de crédito, junto con la atribución de competencias en la materia, además de recoger como novedad más destacada el papel que desempeña el Fondo de contingencia de ejecución presupuestaria para hacer frente a necesidades inaplazables de carácter no discrecional y al que se aplican determinado tipo de modificaciones según el procedimiento que dispone la Ley. Se refiere además, de forma separada, a las peculiaridades que presentan los organismos autónomos y la Seguridad Social, respecto del Estado, y se introducen algunas variaciones en la caracterización de los supuestos de aplicación de determinadas modificaciones como es el caso de las incorporaciones de crédito, las transferencias y las generaciones.

Novedoso resulta también el que recoja en un capítulo diferenciado las características específicas de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles estatales y fundaciones del sector público estatal en materia presupuestaria, como hace esta Ley, y a las que dedica su capítulo V, y que se concretan en la necesidad de elaborar sus presupuestos de explotación y capital, la formulación y tramitación de un programa de actuación plurianual, y las singularidades de las variaciones de sus dotaciones presupuestarias.

El último capítulo del título II se dedica a la gestión presupuestaria, estableciendo como principio general el cumplimiento de la eficacia en la consecución de un sistema de objetivos que se fijará a través de la elaboración de los programas plurianuales. Se describen las sucesivas fases del procedimiento de gestión de los gastos públicos, así como la designación de competencias de gestión de gastos y ordenación de pagos. Se contemplan también determinados aspectos en materia de gestión presupuestaria como el procedimiento de embargo de derechos de cobro, las actuaciones en relación con los pagos indebidos y demás reintegros, así como los mecanismos presupuestarios de anticipos de caja fija y de pagos a justificar.

• El título III, De las relaciones financieras con otras Administraciones, contempla las operaciones financieras con la Unión Europea, con las comunidades autónomas y con las entidades locales.

El capítulo I pretende el establecimiento legal de un marco permanente y eficaz para el flujo de fondos entre España y la Unión Europea.

De acuerdo con lo anterior, se recoge en este capítulo una autorización al Ministro de Economía para llevar a cabo las operaciones de tesorería que exijan las relaciones financieras con las Comunidades Europeas, incluyéndose entre éstas, en todo caso las relativas a las compras de productos, subvenciones y otras intervenciones de mercado financiadas por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola, fondos procedentes del Fondo Social Europeo destinados a cofinanciar proyectos del Instituto Nacional de Empleo, y la puesta a disposición de los entes distintos del Estado y de los organismos autónomos de los fondos procedentes de la Unión Europea con destino a los mismos.

En cuanto a los anticipos de tesorería, se establece la obligación de cancelación antes del fin del ejercicio económico de los anticipos excepcionales derivados de la intermediación del Banco de España en los pagos o de su especial tramitación, si bien los anticipos para ejecución de acciones y programas financiados o cofinanciados por fondos europeos que estuvieran pendientes de cancelar a fin del ejercicio, podrán cancelarse en el ejercicio siguiente.

Por otro lado, se establece en el caso de acciones cofinanciadas, el reflejo en el Presupuesto de Gastos del Estado de la financiación a cargo del Presupuesto General de las Comunidades Europeas, conjuntamente con el importe de la financiación atribuida al Estado.

Por último, la promulgación de la Ley General de Subvenciones, determina la remisión a ésta con un carácter general del reintegro de ayudas y de la responsabilidad financiera. En el ámbito de la Política Agraria Común y en el caso de que la Comunidad Europea no asuma un importe que previamente ha sido anticipado por las diferentes Administraciones públicas, se establece que el importe no reembolsado por la Comunidad afectará a las diferentes Administraciones públicas en relación con sus respectivas actuaciones.

El capítulo II, que regula las operaciones financieras con las comunidades autónomas, responde al carácter de ley de referencia o ley general reguladora del sistema financiero del sector público estatal de la Ley General Presupuestaria, y en consecuencia contiene los principios generales de las relaciones financieras con las comunidades autónomas, que completan la regulación específica del sistema de financiación autonómico establecido por otras leyes, entre las que destaca la Ley 21/2001, de 27 de diciembre.

En este capítulo se incluyen también las reglas para la ejecución de los créditos del Presupuesto de Gastos destinados a las subvenciones correspondientes a competencias de ejecución no transferidas.

Por último debe destacarse la modificación del artículo 57 de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las comunidades autónomas y ciudades con estatuto de autonomía, que afecta a los anticipos concedidos a las comunidades autónomas para hacer frente a los desfases transitorios de tesorería.

El último capítulo del título III regula los aspectos esenciales de las operaciones financieras con las entidades locales, estableciendo las reglas correspondientes a la gestión presupuestaria de los créditos destinados a la participación en los tributos del Estado y a la compensación de beneficios fiscales en tributos locales.

• El título IV define y desarrolla las Operaciones Financieras del Tesoro Público a lo largo de cinco capítulos.

El capítulo I, relativo a las normas generales, comienza definiendo al Tesoro Público en los mismos términos en que en lo definía el texto refundido, como los recursos financieros de la Hacienda Pública Estatal, atribuyéndole como funciones principales, entre otras, la de la recaudación de los derechos y el pago de las obligaciones del Estado y la de servir al principio de unidad de caja.

La Deuda del Estado, constituida por el conjunto de capitales tomados a préstamo por el Estado, podrá realizarse por diferentes medios: emisión pública, concertación de préstamos, etc., no estableciéndose de forma exhaustiva los medios a través de los cuales puede realizarse.

Por último, este primer capítulo destina un artículo a establecer la información que con respecto a las operaciones financieras, habrán de facilitar el Gobierno y el Ministro de Hacienda a las Cortes Generales.

El capítulo II desarrolla la normativa relativa a la Deuda del Estado, estableciendo en su primera sección la habilitación legal para la creación de Deuda, determinando la forma en que habrán de computarse los límites autorizados de variación de su saldo vivo.

Por otra parte, establece en qué sección del presupuesto se habilitarán los créditos destinados a dar cobertura presupuestaria a los gastos derivados de la misma, así como la forma en que tanto los ingresos como los gastos provenientes de estas operaciones se imputarán a los citados créditos.

La segunda sección de este capítulo desarrolla las operaciones relativas a la Deuda del Estado, tanto en su vertiente de contratación de la misma como en lo que respecta a la realización de operaciones financieras destinadas a limitar, disminuir, o diversificar el riesgo o el coste de la deuda contraída tanto en moneda nacional como en divisas.

Asimismo, establece las competencias de los diferentes órganos de la Administración del Estado implicados en la formalización de estas operaciones y por último desarrolla la normativa relativa a las emisiones de valores, operaciones de crédito, operaciones financieras de cobertura de riesgos y otras operaciones relativas a la Deuda, con una visión más acorde con la actualidad financiera.

La tercera sección, destinada a desarrollar el Régimen Jurídico de la Deuda del Estado en lo referente a los valores representativos de la Deuda, regula la transmisión de la misma y la prescripción de las obligaciones de la Administración.

El capítulo III, sobre gestión de la Tesorería del Estado, introduce la aprobación anual de un Presupuesto Monetario.

Este instrumento, destinado a conseguir una adecuada distribución temporal de los pagos y evitar ineficiencias en la distribución y gestión de las disponibilidades líquidas, tiene su antecedente en el Plan de Disposición de Fondos referido en el artículo 77 de la anterior Ley General Presupuestaria, e integraría a la Administración General del Estado y a sus organismos autónomos.

Igualmente, constituye una novedad la obligatoriedad legal de que los pagos que se ajusten al Presupuesto Monetario sean ordenados, como criterio general y entre pagos homogéneos, por orden cronológico de recepción por la Dirección General del Tesoro y Política Financiera. En particular, para una gestión eficiente de la Tesorería del Estado podrán aplicarse otros criterios distintos, y, entre otros, el importe de la operación, aplicación presupuestaria o forma de pago.

En lo que respecta a las relaciones con el Banco de España y otras entidades de crédito, la presente norma no altera sustancialmente lo establecido en el texto refundido.

El capítulo IV contempla el endeudamiento y la gestión de tesorería de los organismos autónomos y entidades públicas empresariales.

Este capítulo contempla las operaciones de endeudamiento de los organismos autónomos, condicionadas a la previa autorización de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, que establecerá los términos y límites de las mismas.

Por último, el capítulo V se dedica al otorgamiento de avales por la Administración General de Estado, debiendo destacarse como novedad esencial frente a la anterior Ley General Presupuestaria, el que no se contempla la posibilidad de que los Organismos autónomos puedan otorgar avales.

• El título V se refiere a la contabilidad del sector público estatal, configurándola como un sistema de información económico-financiera y presupuestaria sobre la actividad desarrollada por las entidades integrantes del mismo.

Como novedad en relación con el texto refundido de la Ley General Presupuestaria anterior, el presente texto hace referencia expresa a la finalidad de la contabilidad del sector público estatal de mostrar la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera, de los resultados y de la ejecución del presupuesto de cada una de las entidades integrantes del mismo para, entre otros objetivos, suministrar información para la determinación de los costes de los servicios públicos y facilitar la gestión y la toma de decisiones.

Se aclara la indefinición sobre las distintas situaciones contables del sector público estatal, según el plan contable aplicable (público, privado o adaptación del Plan General a las entidades sin fines lucrativos), enumerándose las entidades que están sometidas a cada uno de los regímenes.

Como novedad cabe destacar, asimismo, la enumeración de los destinatarios de la información que suministre la contabilidad de las entidades del sector público estatal: órganos de dirección y gestión, de representación política y de control externo e interno.

A todo lo anterior, incluido en el capítulo I, bajo el epígrafe Normas generales, hay que añadir el hecho de la realización de una expresa enumeración de los principios contables públicos.

En el capítulo II de este título, referido a las competencias en materia contable, tras establecer las competencias del Ministro de Hacienda, se hace un desarrollo exhaustivo de las correspondientes a la Intervención General de la Administración del Estado, como Centro Directivo y Gestor de la Contabilidad Pública.

El capítulo III, relativo a la Información contable, comienza estableciendo la obligación de todas las entidades del sector público estatal de formular cuentas anuales de acuerdo con los principios contables que les sean de aplicación, en el plazo máximo de tres meses desde el cierre del ejercicio económico, haciendo referencia a continuación al contenido que deben tener dichas cuentas, de un lado para las entidades que deban aplicar los principios contables públicos, y de otro para el resto de entidades del sector público estatal.

La sección II del capítulo III está referida a la Cuenta General del Estado, contemplándose su contenido, su formulación y remisión al Tribunal de Cuentas y su examen y comprobación.

Se incluye, como novedad, una sección tercera, bajo el epígrafe Información sobre el objetivo de estabilidad y equilibrio financiero, en la que se contempla la obligación de las comunidades autónomas y corporaciones locales de suministrar la información necesaria para la medición del grado de realización del objetivo de estabilidad presupuestaria, con arreglo a lo previsto en la Ley Orgánica 5/2001, en la Ley General de Estabilidad Presupuestaria y en su Reglamento de desarrollo.

Asimismo, se establece la obligación de la Intervención General de la Administración del Estado de realizar el seguimiento del cumplimiento del equilibrio financiero así como de los planes de saneamiento derivados de su incumplimiento, en el ejercicio de las competencias de centralización de la información contable de las entidades integrantes del sector público estatal.

La sección cuarta del capítulo III, denominada Información periódica, incluye como novedades, tanto la obligación de la Intervención General de la Administración del Estado de publicar en el Boletín Oficial del Estado anualmente un resumen de los principales estados y documentos que conformen la Cuenta de la Administración General del Estado, como la de las entidades que deban aplicar principios contables públicos, así como las referidas en el artículo 129, y que no tengan obligación de publicidad en el Registro Mercantil, de publicar en el Boletín Oficial del Estado anualmente un resumen de los principales estados y documentos que conformen sus cuentas anuales.

El capítulo IV, relativo a la rendición de cuentas no presenta modificaciones esenciales respecto de la anterior regulación del procedimiento de rendición de cuentas al Tribunal de Cuentas por conducto de la Intervención General de la Administración del Estado, a que quedan sometidas las entidades integrantes del sector público estatal.

Una de las novedades, de naturaleza sistemática, consiste en la exclusión de la regulación de la auditoría de las cuentas anuales, que en la Ley anterior se contenía en el título de contabilidad y en la materia referida al control, y que en la presente Ley se regula exclusivamente en el título de control, dentro del capítulo relativo a la auditoría pública.

Por último, se destaca la regulación legal de los supuestos de rendición de cuentas de las sociedades mercantiles estatales y de las fundaciones del sector público estatal que se extinguen o dejan de tener tal condición durante el período a que se refiere la rendición, estableciéndose la obligación de rendir una cuenta parcial hasta dicha fecha por el titular del ente en el momento de la rendición.

• · El título VI regula el control de la actividad económico-financiera del sector público estatal ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado.

La regulación contenida en esta Ley no presenta modificaciones esenciales respecto de la regulación contenida en la anterior Ley General presupuestaria, centrándose las variaciones efectuadas respecto de la anterior regulación en una exposición más clara y sistemática del referido control interno, integrando en un solo título la materia que se encontraba dispersa en diferentes títulos en la anterior Ley.

Asimismo, se trata unitariamente el control ejercido sobre las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social y el correspondiente al resto del sector público estatal. Por otro lado, regula de una forma detallada, a diferencia de la anterior Ley General Presupuestaria, el control de carácter posterior, distinto de la función interventora, que se agrupa en dos modalidades con sustantividad propia: el control financiero permanente y la auditoría pública.

El capítulo I, relativo a las normas generales, configura el citado control como un control interno ejercido con plena autonomía respecto de las autoridades y entidades cuya gestión económico-financiera se controla, y que tiene como objetivos la verificación del sometimiento de dicha gestión a la legalidad, a los principios de buena gestión financiera y a los establecidos en la citada Ley General de Estabilidad Presupuestaria. Asimismo, y en consonancia con la relevancia atribuida a la presupuestación por objetivos, el control se concibe asimismo como un instrumento adicional para asegurar su efectividad.

Se establecen a su vez en dicho capítulo las modalidades, que son la función interventora, el control financiero permanente y la auditoría pública, los principios de actuación y los deberes y facultades del personal controlador, regulándose por último los informes generales de control a remitir al Consejo de Ministros, y las especialidades normativas del control de las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social.

El capítulo II regula el ejercicio de la función interventora, estableciendo su ámbito y sus modalidades de ejercicio, y los supuestos de no sujeción a fiscalización previa.

En cuanto a la regulación de la fiscalización limitada previa, las principales innovaciones se encuentran en el reflejo legal de determinados extremos objeto de verificación que antes se encontraban recogidos en Acuerdo del Consejo de Ministros, y en la supresión de la fiscalización plena posterior, superando así la confusión conceptual existente respecto a naturaleza de la comprobación posterior de los aspectos no examinados en la fiscalización limitada previa, que no forma parte de las actuaciones de fiscalización previa, dado su ejercicio posterior y la utilización de técnicas de auditoría, quedando englobada en las actuaciones de control financiero permanente.

Por último se regulan en dicho capítulo los reparos, el procedimiento de resolución de discrepancias y la omisión de fiscalización.

La regulación legal de este último aspecto constituye una novedad, dado el rango reglamentario de la anterior regulación, y que se encuentra justificada por su trascendencia en relación con la disciplina presupuestaria y los objetivos de la citada Ley General de Estabilidad Presupuestaria.

La atribución de un capítulo específico al control financiero permanente, considerado como instrumento esencial para el seguimiento y control del principio de estabilidad presupuestaria, y su regulación detallada, suponen asimismo una novedad, teniendo en cuenta que en la anterior Ley General Presupuestaria se regulaba únicamente su ámbito de aplicación, estableciéndose en la actual Ley su concepto, contenido y régimen jurídico de los informes derivados de su ejercicio, sometiéndose éste a un Plan anual de control financiero permanente, que asegure su planificación y sistemática.

Por último, se regula en el capítulo IV la auditoría pública, caracterizada por su carácter posterior y no permanente, y coexistente con el ejercicio de la función interventora, el control financiero permanente y la auditoría privada de la Ley 19/1988, de 12 de julio, de Auditoría de Cuentas, ejercida sobre las sociedades mercantiles estatales, en los supuestos establecidos por la legislación mercantil.

Dentro del capítulo se regulan las modalidades de auditoría pública, el Plan anual de auditorías en el que se plasma su planificación anual y los informes resultantes de su ejercicio, destinándose la sección segunda a la regulación de la auditoría de las cuentas anuales de las entidades integrantes del sector público estatal, y la sección tercera a auditorías públicas específicas.

• El título VII se dedica a las responsabilidades derivadas de las infracciones de la esta Ley que supongan un daño o perjuicio a la Hacienda Pública Estatal o a las entidades integrantes del sector público estatal. Se amplía, por lo tanto, el ámbito subjetivo de la anterior regulación, que quedaba limitada a la Hacienda Pública estatal. Dicho ámbito también queda ampliado, al considerarse responsables a las autoridades y personal al servicio de las entidades del sector público estatal, frente a la limitación establecida por la anterior Ley a las autoridades y funcionarios.

El título regula los supuestos de infracción, los tipos de responsabilidad, distinguiéndose entre el dolo y la culpa, y los supuestos de solidaridad y mancomunidad en la responsabilidad.

Se regula, asimismo, la responsabilidad específica de los interventores y los ordenadores de pagos y el régimen procedimental de la exigencia de responsabilidad, distinguiéndose la competencia atribuida al Tribunal de Cuentas y la correspondiente al Gobierno y al Ministro de Hacienda.

Por último, se contempla el régimen jurídico de los reintegros derivados de la responsabilidad y las diligencias previas tendentes a asegurar su exigencia.